Phó Thủ tướng kiểm tra việc thi công các hạng mục của kiểm tra, làm việc về tình hình triển khai đầu tư xây dựng Nhà máy Nhiệt điện Thái Bình 2. Ảnh: VGP

1. Những đặc trưng của sở hữu nhà nước

Tính phức tạp của quá trình thảo luận chung quanh vấn đề sở hữu nhà nước có nguyên nhân ở chỗ nhà nước vừa đóng vai trò chủ thể sở hữu như các chủ thể khác, vừa phải là chủ thể định ra khung khổ thể chế cho toàn xã hội. Phân tích các yếu tố cấu thành sở hữu nhà nước có những nội dung sau:

Thứ nhất, chủ thể nhà nước là chủ thể đặc biệt vì bản thân Nhà nước là một pháp nhân và quan niệm về nhà nước cũng rất khác nhau ở các hệ thống kinh tế khác nhau.

Thứ hai, đối tượng sở hữu nhà nước bao gồm hai nhóm. Nhóm thứ nhất mang tính chất gần như đương nhiên, không thể phân chia cho các chủ thể phi nhà nước như vùng trời, vùng biển, tài nguyên trong lòng đất, hoặc các đối tượng mới xuất hiện gần đây như tên miền trên mạng In-tơ-nét... Chính nhóm này quy định sự cần thiết khách quan của sở hữu nhà nước trong nền kinh tế thị trường. Nhóm thứ hai bao gồm các đối tượng vừa có thể thuộc sở hữu nhà nước vừa có thể thuộc các chủ thể sở hữu khác.

Thứ ba, chủ thể của sở hữu nhà nước dù tổ chức theo mô hình nào cũng thường có nhiều cấp, nên thường có tính sát sạt rất thấp trong việc thực hiện và kiểm soát thu nhập từ tài sản. Hơn nữa quyền quản lý thường được thực hiện bởi một bộ máy làm việc theo chế độ công chức, cơ chế quy trách nhiệm cá nhân và động cơ đạt mục tiêu hiệu quả và áp lực kiểm soát thường không rõ ràng. Cuối cùng quyền chuyển nhượng thường bị hạn chế, thể hiện một số quyền như thừa kế, tặng, biếu... không thể thực hiện được vì pháp luật không cho phép.

Khi bàn đến vấn đề sở hữu nhà nước, các nhà sáng lập chủ nghĩa Mác - Lê-nin cũng chưa thống nhất và sử dụng nhiều tên gọi khác nhau nhưng gần nghĩa nhau: sở hữu toàn dân, sở hữu nhà nước, sở hữu chung, sở hữu công cộng, sở hữu xã hội. Ở Việt Nam, cho đến nay các học giả tương đối thống nhất ý kiến về quan niệm sở hữu công cộng bao gồm tất cả các hình thức sở hữu toàn dân, nhà nước và tập thể. Sự khác nhau chủ yếu do cách hiểu về sở hữu toàn dân và sở hữu nhà nước. Có ba quan điểm đáng chú ý sau đây: Thứ nhất, cho rằng đây là hai khái niệm khác nhau nhưng thống nhất và đồng quy với nhau. Thứ hai, cho rằng có sự khác nhau giữa sở hữu toàn dân và sở hữu nhà nước, nhưng ở nước ta trong thời kỳ hiện nay chỉ nên sử dụng sở hữu nhà nước là đủ. Chỉ khi nào đạt đến chủ nghĩa xã hội phát triển hoặc chủ nghĩa cộng sản mới nên áp dụng hình thức sở hữu toàn dân. Thứ ba, cho rằng, sở hữu toàn dân hoàn toàn khác với sở hữu nhà nước. Việc đồng nhất sở hữu toàn dân với sở hữu nhà nước sẽ dẫn đến lẫn lộn và lạm dụng trong việc thực hiện các quyền quản lý và định đoạt của Nhà nước khi thực hiện các quyền đại diện sở hữu toàn dân. Ngoài ra, không thấy sự thống nhất tương đối giữa sở hữu toàn dân và sở hữu nhà nước sẽ không phát huy được vai trò của Nhà nước trong quản lý và sử dụng sở hữu toàn dân.

Sở hữu công cộng có nội hàm rộng hơn và bao gồm cả sở hữu nhà nước và tập thể. Nhưng sở hữu công cộng được sử dụng như một khái niệm rộng để phân biệt với sở hữu tư nhân. Về sở hữu xã hội có ba cách hiểu khác nhau: sở hữu xã hội được bao gồm sở hữu toàn dân, sở hữu tập thể và sở hữu hỗn hợp; sở hữu xã hội là các quan hệ chiếm hữu, định đoạt... giữa một chủ thể rất nhiều người đối với các đối tượng sở hữu đặc biệt trong đó chủ yếu là các doanh nghiệp cổ phần; sở hữu xã hội là các quan hệ chiếm hữu, phân phối, quản lý trên quy mô toàn xã hội đối với các đối tượng do các chủ thể khác nhau chiếm hữu.

2. Vai trò của sở hữu nhà nước

Để làm rõ vai trò sở hữu nhà nước, cần đặt nó trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và xu hướng hội nhập kinh tế quốc tế. Nếu quan niệm sở hữu nhà nước theo nghĩa rộng, bao gồm cả khía cạnh đại diện cho sở hữu toàn dân, thì vai trò của sở hữu nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa là rất lớn, thể hiện ở chỗ:

- Sở hữu nhà nước là nòng cốt trong việc thực hiện quản lý nhà nước, tạo lập các quan hệ sản xuất mới. Thực hiện các mục tiêu chính trị, xã hội bảo đảm sự phát triển bền vững.

- Là đại diện cho sở hữu toàn dân, sở hữu nhà nước tồn tại trên các lĩnh vực được Hiến pháp quy định như sở hữu đất đai, tài nguyên, vùng trời, vùng biển và tiềm lực quốc gia.

- Sở hữu nhà nước có vai trò hướng dẫn, mở đường, công cụ điều tiết nền kinh tế. Như vậy, sở hữu nhà nước thể hiện tiềm lực nhà nước, là một trong những công cụ quan trọng điều tiết nền kinh tế và được sử dụng linh hoạt trong quản lý nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Theo lý thuyết thị trường tự do, vai trò của Nhà nước chỉ hạn chế ở những chức năng tối thiểu; từ thế kỷ XIX, đặc biệt là giai đoạn sau chiến tranh thế giới thứ hai, vai trò của nhà nước được đề cao và sở hữu nhà nước được tăng lên đáng kể; từ cuối thập niên 70 của thế kỷ XX lại có những xu hướng mới diễn ra theo hai chiều trái ngược nhau. Trong khi vai trò của Nhà nước vẫn được đề cao, thì những hình thức và biện pháp tham gia của Nhà nước vào nền kinh tế đã có sự thay đổi sâu sắc, khu vực sở hữu nhà nước trong kinh doanh giảm mạnh. Hiện nay, tỷ trọng doanh nghiệp nhà nước ở các nước công nghiệp phương Tây khoảng dưới 10%, kể cả trong GDP và trong sản xuất công nghiệp và dịch vụ, trong khi đó tỷ trọng này ở các nước đang phát triển thường lớn hơn khoảng hai lần.

Như vậy, sở hữu nhà nước là một phạm trù kinh tế khách quan, gắn liền với sự tồn tại của nhà nước, bất kể nhà nước đó thuộc thể chế chính trị xã hội nào. Ở các nước có nền kinh tế thị trường, kinh tế nhà nước, doanh nghiệp nhà nước là một trong những công cụ để khắc phục những khuyết tật của kinh tế thị trường. Mức độ, phạm vi của khu vực kinh tế nhà nước, doanh nghiệp nhà nước được xác định trên cơ sở yêu cầu của sự phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, khi Nhà nước nắm trong tay một khối lượng sở hữu khổng lồ thì chính những bất lợi của sở hữu nhà nước bắt nguồn từ đặc điểm của chủ thể tập thể có xu hướng làm giảm tính hiệu quả của khu vực này, kéo theo sự sụt giảm hiệu quả của toàn bộ nền kinh tế. Vì vậy, có xu hướng Nhà nước rút khỏi những ngành cạnh tranh. Cổ phần hóa các doanh nghiệp nhà nước là một giải pháp mang tính chất như những chiếc "van" an toàn để bảo đảm tính hiệu quả không những cho các doanh nghiệp nhà nước, mà còn cho cả nền kinh tế.

3. Xác lập phạm vi sở hữu nhà nước phù hợp với nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa

Mặc dù sở hữu nhà nước có vai trò to lớn trong chiến tranh, và phát triển kinh tế - xã hội nhưng cơ chế cũ là rào cản cho tăng trưởng kinh tế cần có sự đổi mới về nhận thức và tư duy. Thực tế ở những nơi trong cơ cấu sở hữu có nhiều sở hữu nhà nước thì việc phát triển kinh tế - xã hội gặp nhiều khó khăn. Hiệu quả thấp của doanh nghiệp nhà nước là nguyên nhân phát sinh nhiều tiêu cực, lãng phí, thất thoát lớn tài sản của Nhà nước. Hiện nay đầu tư của Nhà nước vào khu vực kinh doanh tuy đã hạn chế, (có xu hướng huy động vốn xã hội vào xây dựng các công trình hạ tầng và một số doanh nghiệp công ích...), nhưng tỷ trọng sở hữu nhà nước vào khu vực kinh doanh vẫn còn cao; trong đó một số ngành cạnh tranh không cần thiết sở hữu nhà nước, cổ phần hóa chậm và không đạt mục tiêu đề ra. Tuy không trực tiếp đầu tư vào doanh nghiệp nhà nước, nhưng lại tăng quy mô đầu tư vào các chương trình dự án có nguồn gốc ngân sách nhà nước và cơ sở hạ tầng dưới sự chỉ đạo trực tiếp của các bộ, thông qua ban quản lý dự án. Một số ngành cạnh tranh nhưng không có đối trọng nên vẫn duy trì thế độc quyền, đặc quyền, chi phối giá cả, làm phương hại đến lợi ích người tiêu dùng và những người kinh doanh chân chính...

Để khắc phục những hạn chế trên cần có sự đổi mới tư duy về vai trò, phạm vi sở hữu nhà nước. Đặc trưng cơ bản của nền kinh tế thị trường là vận động theo quy luật khách quan, thị trường là căn cứ để phân bổ các nguồn lực xã hội, các chủ thể kinh doanh bình đẳng, gắn liền với chế độ sở hữu đa dạng mà sở hữu nhà nước là một bộ phận. Tính đa dạng sẽ tạo ra một cơ cấu sở hữu phù hợp, từ đó, các nguồn lực được mở rộng và sử dụng một cách tối ưu và thông thường tính hiệu quả nằm ngoài khu vực kinh tế nhà nước. Trong cơ cấu sở hữu, sở hữu nhà nước và sở hữu tư nhân bình đẳng trong mối quan hệ bổ sung, hỗ trợ cùng phát triển. Cơ cấu sở hữu không phải bất biến, mà biến đổi theo yêu cầu của phát triển và thực hiện các mục tiêu kinh tế, chính trị, xã hội, khi cần thiết phải xác lập sở hữu nhà nước, khi đã đạt được yêu cầu quản lý vĩ mô có thể chuyển đổi sở hữu sang khu vực tư nhân.

Tính định hướng xã hội chủ nghĩa trong cơ cấu sở hữu không phải xác định ở bản thân sở hữu mà ở chủ thể sở hữu, cơ chế phân phối lợi ích của chủ thể sở hữu, thực hiện những ý tưởng và chính sách của Nhà nước vì lợi ích của nhân dân. Tính định hướng xã hội chủ nghĩa không chỉ là yếu tố kinh tế, mà trước hết là đường lối chính trị và còn là sự tác động tương hỗ của các nhân tố kinh tế, văn hóa. Như vậy, đã đến lúc không nên phân chia quá nhiều thành phần kinh tế như hiện nay, mà nên chia thành hai khu vực chủ yếu: kinh tế nhà nước và kinh tế tư nhân (kinh tế tập thể nên được xem như là những hình thức sản xuất xã hội kết hợp đan xen giữa tư nhân - tư nhân, nhà nước - nhà nước, và nhà nước - tư nhân). Trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, kinh tế nhà nước đóng vai trò chủ đạo để thực hiện quyền lực nhà nước. Muốn vậy, Nhà nước phải có tiềm lực, sở hữu nhà nước tất yếu phải có mặt ở những lĩnh vực quan trọng liên quan đến chính trị, quốc phòng, an ninh, những ngành mới, công nghệ cao, điều tiết nền kinh tế và thực hiện chính sách xã hội, giảm dần đi tới rút lui những ngành cạnh tranh. Có hệ thống thể chế và chế độ trách nhiệm trong việc quản lý thu nhập từ sở hữu nhà nước thông qua thuế, địa tô, đấu giá quyền sử dụng đất, tài nguyên, phân phối lợi nhuận và tái đầu tư vào khu vực nhà nước, công khai hóa và giám sát việc sử dụng có hiệu quả các nguồn lực.

4. Về cơ chế thực hiện mối quan hệ giữa Nhà nước và các chủ thể sử dụng

Về thực chất, đây là cơ chế giải quyết mối quan hệ giữa người chủ sở hữu và người sử dụng trong quá trình thực hiện sở hữu về mặt kinh tế. Nếu cơ chế là thích hợp, Nhà nước sẽ thực hiện tốt quyền sở hữu của mình về mặt kinh tế, đồng thời người sử dụng cũng được bảo đảm lợi ích chính đáng, có động cơ khuyến khích sử dụng tài sản với hiệu quả cao. Nếu cơ chế không thích hợp sẽ xuất hiện tình trạng động cơ sử dụng tài sản không rõ ràng, dẫn đến giảm hiệu quả khai thác tài sản và không tránh khỏi lãng phí thất thoát.

Trong điều kiện nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, quan hệ giữa Nhà nước với các chủ thể sử dụng sở hữu nhà nước phải được thể hiện ở hai góc độ: quyền sở hữu pháp lý (danh nghĩa) và quyền sử dụng thực tế. Ở góc độ quyền sở hữu pháp lý, Nhà nước có quyền nhân thân và quyền tài sản đối với các đối tượng sở hữu của mình. Điều này đòi hỏi không những phải được khẳng định trong bộ luật về sở hữu và các luật riêng điều chỉnh các lĩnh vực liên quan, mà còn phải tổ chức thực thi có hiệu lực trên thực tế. Khi đã khẳng định Nhà nước là chủ sở hữu (hoặc đại diện sở hữu) đối với tài sản thì cần phải làm rõ: Nhà nước có quyền như thế nào với tư cách là chủ sở hữu để có thể bảo toàn, phát triển và phát huy hiệu quả; quyền phân cấp các cơ quan đại diện; cơ quan kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước đối với việc sử dụng tài sản... Làm được điều này Nhà nước mới thực thi được quyền sở hữu của mình, trong khi các chủ thể sử dụng tài sản nhà nước vẫn có đủ những điều kiện khai thác có hiệu quả và bảo toàn, phát triển nguồn vốn và tài sản của Nhà nước. Ở đây, việc quan trọng là phải xây dựng được hệ thống pháp lý quy định chi tiết, chặt chẽ, có phương án khả thi tổ chức khai thác và quản lý sở hữu nhà nước, có một bộ máy có hiệu lực với những cán bộ vừa có năng lực vừa có phẩm chất tốt.

Ở góc độ quyền sử dụng thực tế, Nhà nước phải xây dựng và phát triển những tổ chức quản lý có hiệu quả tài sản và vốn của Nhà nước giao phó. Hiện nay, kinh tế Việt Nam là một nền kinh tế vừa đang chuyển đổi từ cơ chế tập trung, quan liêu, bao cấp, vừa phải chủ động hội nhập và cạnh tranh quốc tế. Việc xây dựng và phát triển các chủ thể sử dụng sở hữu nhà nước đòi hỏi phải vừa kế thừa, đổi mới các tổ chức cũ, vừa phải xây dựng và phát triển các loại hình mới trên cơ sở học tập kinh nghiệm tốt của nước ngoài. Tiêu chuẩn đánh giá hiệu quả của các chủ thể này phải là góp phần nâng cao hiệu quả kinh tế - xã hội chung của khối tài sản thuộc sở hữu nhà nước trong nền kinh tế.

Mối quan hệ giữa chủ sở hữu là Nhà nước với các chủ thể sử dụng là các doanh nghiệp hoặc các tổ chức sự nghiệp sử dụng tài sản của Nhà nước, tổ chức và cá nhân (đối với đất đai) là mối quan hệ đặc biệt. Nhà nước vừa là cơ quan quản lý nhà nước đối với toàn bộ nền kinh tế, bảo đảm môi trường cạnh tranh bình đẳng giữa các loại hình doanh nghiệp, vừa là cơ quan quản lý vĩ mô thông qua các công cụ, tác động vào hệ thống kinh tế, trong đó có công cụ tổ chức sở hữu nhà nước. Giữa Nhà nước và các chủ thể sử dụng tài sản nhà nước phải có một hệ thống thể chế thật minh bạch, ràng buộc quyền hạn và trách nhiệm của cả hai bên. Hình thức và thể chế ràng buộc này có thể là luật, chính sách, có thể là khế ước, hợp đồng, có thể là những tập tục (đối với sở hữu cộng đồng).

Trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, mối quan hệ nêu trên phải được xử lý trên cơ sở pháp luật là nền tảng, kết hợp với các hình thức là khế ước, hợp đồng. Luật Đất đai và Luật Doanh nghiệp nhà nước mới ban hành năm 2003 đã thể hiện khá rõ quan điểm này. Tuy nhiên, trên thực tế, để bảo đảm thực hiện có hiệu quả sở hữu nhà nước, một mặt, vẫn cần tiếp tục hoàn thiện, cụ thể hóa các luật về sở hữu nhà nước, mặt khác, phải khắc phục tình trạng lạm dụng quyền lực để vụ lợi cá nhân trong sử dụng sở hữu nhà nước.

Tuy việc thiết lập cơ chế thực hiện sở hữu nhà nước đang được định hình, nhưng đã có thể thấy rõ cơ chế đó phải giải đáp thỏa đáng hai vấn đề sau đây:

- Phải thiết lập các quan hệ hành chính, pháp lý, kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể sử dụng sở hữu nhà nước thông qua các hình thức thể chế phù hợp như luật, hợp đồng, quy chế. Nội dung thể chế phải thể hiện rõ ràng quyền hạn, trách nhiệm, lợi ích của cả hai bên, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ được quy định. Về phía Nhà nước, những quyền hạn, trách nhiệm và lợi ích cũng phải được quy định rõ ràng, cụ thể, bảo đảm cho sự sở hữu trên thực tế của Nhà nước được thực hiện nhất là về lợi ích chủ sở hữu thông qua thuế, lợi nhuận, địa tô... Đây là cơ sở pháp lý để Nhà nước vừa bảo vệ được tài sản của mình, vừa thu được phần lợi ích tương xứng từ việc sử dụng tài sản đó.

- Liên quan đến các điều kiện bảo đảm thực hiện quyền sở hữu trên thực tế của Nhà nước có ba ý chính:

+ Nhà nước phải xác định chính xác các chủ thể có khả năng sử dụng tài sản của mình với hiệu quả cao nhất: chọn các tổ chức cá nhân có chức năng sử dụng tài sản nhà nước, vừa áp dụng mạnh cơ chế cạnh tranh trong việc sử dụng tài sản nhà nước.

+ Các điều kiện ràng buộc các chủ thể sử dụng tài sản và vốn bao gồm quyền hạn, trách nhiệm và lợi ích được hưởng.

+ Nhà nước phải có bộ máy và phương thức bảo đảm việc tuân thủ các cam kết hợp đồng hoạt động hữu hiệu. Đó là bộ máy tư pháp đủ mạnh và hoạt động minh bạch.

Để thực hiện quyền sở hữu nhà nước trên thực tế, cần phải thực hiện đồng bộ các yếu tố trên. Thiếu hoặc yếu khâu nào trong số đó thì lợi ích kinh tế thực sự của Nhà nước sẽ bị tổn hại trong sử dụng tài sản của mình.

Xét trên khía cạnh cơ chế phân bổ lợi ích kinh tế cho thấy, bản chất của cơ chế thực hiện quyền sở hữu nhà nước sẽ được thể hiện ở sự phân phối lợi ích giữa hai chủ thể. Về phía Nhà nước, lợi ích kinh tế của chủ sở hữu phải được cụ thể hóa trong thể chế sao cho: toàn bộ của cải mà Nhà nước giao cho các chủ thể sử dụng bao gồm tài sản, tiền vốn, vật tư phải được bảo toàn về mặt giá trị; giá trị tài sản, tiền vốn đó không những được bảo tồn mà còn phải được sinh lợi. Mức sinh lợi này phải được tính toán trên cơ sở so sánh lợi ích xã hội với chi phí xã hội, bảo đảm không thấp hơn hệ số hiệu quả của nền kinh tế; Nhà nước còn được hưởng lợi ích từ sự đóng góp của các chủ thể sử dụng về các nghĩa vụ của chúng đối với ngân sách, đối với xã hội. Về phía các chủ thể sử dụng, lợi ích kinh tế phải được thể hiện trên các mặt: phải được ổn định trong sử dụng tài sản hoặc vốn Nhà nước giao, được giữ lại một phần thu nhập để tái sản xuất mở rộng; bản thân chủ thể sử dụng tài sản phải được xã hội thừa nhận những giá trị xã hội mà họ đóng góp khi sử dụng tài sản sở hữu nhà nước; các chủ thể sử dụng được tự chủ trong các quyền của mình đối với tài sản.

Theo NGUYỄN CÚC/Tạp chí Cộng sản