Một số nội dung của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

(Mặt trận) - Kể từ khi được ban hành đến nay, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã góp phần hoàn thiện hơn hành lang pháp lý cho hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Từ đó, góp phần nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của nước ta, chất lượng văn bản quy phạm pháp luật đã có chuyển biến tích cực, nhiều văn bản được đề xuất ban hành để kịp thời đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước và góp phần quan trọng vào sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

Tuy nhiên, trong thực tiễn việc thực hiện các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, bên cạnh những điểm tích cực, còn có những hạn chế, vướng mắc nhất định. Trong đó, có những nội dung quy định liên quan đến sự phân công, phối hợp trong hoạt động lập pháp; quy định về vị trí, vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội trong công tác góp ý, phản biện xã hội và xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật còn chung chung, chưa đủ cụ thể để thực hiện, quy định chưa thống nhất với các quy định của các luật có liên quan, hoặc thiếu các biện pháp bảo đảm thực hiện.

Các quy định của Luật về phân công, phối hợp trong hoạt động lập pháp

Theo quy định tại Khoản 5 Điều 74 và Khoản 3 Điều 75 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, các dự án Luật sau lần trình thứ nhất (đối với dự án Luật thông qua tại một kỳ họp) và lần trình thứ hai (đối với dự án Luật thông qua tại hai kỳ họp) thì dự án luật chuyển sang "sân" Quốc hội và việc chỉnh lý, sửa đổi, bổ sung dự án Luật hoàn toàn thuộc trách nhiệm của các cơ quan của Quốc hội.

Thực tế đó cho thấy, sự phân công, phối hợp như vậy là chưa hợp lý, bởi Hiến pháp năm 2013 đã xác định rõ Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập hiến, lập pháp; Chính phủ thực hiện quyền hành pháp và Tòa án nhân dân thực hiện quyền tư pháp.

Như vậy, sau khi trình dự án Luật ra các kỳ họp của Quốc hội, việc các cơ quan của Quốc hội chủ trì việc sửa đổi, bổ sung nội dung của dự án Luật là sự phối hợp không hợp lý, dẫn đến trách nhiệm trong hoạt động lập pháp không rõ ràng, làm cho chính cơ quan soạn thảo, trình dự án Luật không phát huy đầy đủ thế mạnh của cơ quan trực tiếp quản lý mọi mặt của đời sống xã hội. Đây là một trong các nguyên nhân chính dẫn đến việc chất lượng của một số dự án Luật được Quốc hội thông qua không bảo đảm, như: Bộ luật Hình sự (sửa đổi) năm 2015, Điều 60 Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014.

Vì vậy, cần phải sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo hướng cơ quan soạn thảo phải chịu trách nhiệm đến cùng đối với dự án Luật trình Quốc hội.

Về ủy quyền lập pháp

Lập pháp là một trong những chức năng cơ bản của Quốc hội nước ta. Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập hiến và lập pháp. Trên thực tế, trong một số trường hợp, Quốc hội không thực hiện quyền lập pháp của mình mà ủy quyền cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh, Chính phủ ban hành nghị định độc lập (theo Điều 19 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015). Tuy nhiên, việc ủy quyền lập pháp trong việc ban hành văn bản quy định chi tiết còn lỏng lẻo, chưa được thực hiện nghiêm túc. Cụ thể là trong một số luật, pháp lệnh, việc ủy quyền ban hành văn bản quy định chi tiết vẫn còn chung chung, không giới hạn phạm vi, như: quy định "Chính phủ hướng dẫn", "Chính phủ quy định"... vì vậy khó kiểm soát chất lượng văn bản quy định chi tiết. Việc ủy quyền lập pháp như quy định hiện hành hầu như không giới hạn về phạm vi vấn đề ủy quyền và ủy quyền quá rộng cho nhiều chủ thể, điều này chưa tuân thủ nguyên tắc hiến định: Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp.

Về thể thức văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan nhà nước.

Tại Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, chỉ quy định hình thức nghị quyết liên tịch hai bên giữa Ủy ban Thường vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, hoặc nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (Khoản 3, Khoản 5, Điều 4). Trong khi đó, tại Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 cũng được ban hành đồng thời với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật lại quy định việc ban hành nghị quyết liên tịch ba bên, giữa Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ và Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.

Như vậy, quy định về thể thức văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan nhà nước trong các văn bản này là xung đột nhau, không bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 là chưa phù hợp với thực tế, chưa kế thừa được quy định trong các Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trước đó, về thể thức nghị quyết liên tịch nhiều bên đã được thực hiện có hiệu quả thiết thực trong thực tế1.

Về thẩm quyền và trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tham gia xây dựng pháp luật

Hiến pháp năm 2013 lần đầu tiên quy định chức năng, nhiệm vụ phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Quy định này cũng đã được cụ thể hóa thành một chương riêng trong Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015.

Tuy nhiên, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 lại không có bất cứ một quy định nào về thẩm quyền và trách nhiệm phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.

Trên thực tế, hạn chế này cũng đã gây ra bất lợi đến việc thực hiện chức năng phản biện xã hội đối với các dự án văn bản quy phạm pháp luật của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong những năm qua.

Về quy trình, thủ tục Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tham gia xây dựng pháp luật

Xuất phát từ chỗ không thể hiện được chức năng, nhiệm vụ phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam theo quy định của Hiến pháp, nên Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 cũng không có một quy định nào về quy trình phản biện xã hội đối với các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Việc này đã làm ảnh hưởng đến việc thực hiện quy định của Hiến pháp về quyền và trách nhiệm phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội. Để khắc phục hạn chế này, trong những năm qua, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đã chỉ thực hiện chức năng, nhiệm vụ này căn cứ theo quy định về quy trình phản biện xã hội chung được quy định tại Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 và Nghị quyết liên tịch số 403/2017/NQLT-UBTVQH14-CP-ĐCTUBTWMTTQVN ngày 15/6/2017 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ và Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, nhưng cũng gặp nhiều khó khăn.

Về các bảo đảm cho việc tham gia xây dựng pháp luật của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

Mặc dù trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã có quy định về một số bảo đảm cho việc thực hiện quyền và trách nhiệm tham gia xây dựng pháp luật của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, nhưng những quy định này mới chỉ dừng ở mức nguyên tắc, chưa đủ cụ thể để Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thực hiện hoặc việc thực hiện lại phụ thuộc rất lớn vào ý chí của các cơ quan, tổ chức hữu quan khác mà không có tính bắt buộc đối với các cơ quan này.

+ Tại Điều 6, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo và cơ quan, tổ chức có liên quan trong việc tạo điều kiện để Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận và nhân dân tham gia góp ý kiến, nhưng cụ thể của trách nhiệm “tạo điều kiện" đó như thế nào thì không rõ và không có điều khoản nào trong Luật này cụ thể hóa.

+ Tại Điều 36 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định việc lấy ý kiến Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp và cơ quan, tổ chức có liên quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nhưng lại bỏ qua, không quy định về việc lấy ý kiến Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên có liên quan. Tại Điều 37 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 về hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, văn bản kiến nghị về luật, pháp lệnh có quy định bắt buộc phải có bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến của Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp và cơ quan, tổ chức khác, nhưng lại không quy định bắt buộc có bản tổng hợp, giải trình ý kiến của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên có liên quan.

+ Tại các Điều 74, 75, 76, 77 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định về việc trình tự xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết tại Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội không có quy định về việc đại diện Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (được mời tham dự) có quyền được phát biểu, góp ý về dự án, dự thảo đối với những vấn đề liên quan đến nhân dân, quyền và trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên.

Những quy định bất hợp lý này của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã mâu thuẫn với quy định về quyền và được tạo điều kiện góp ý kiến xây dựng pháp luật của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tại Điều 6 của Luật. Do vậy, đã khiến cho các cơ quan soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật có thể bỏ qua việc lấy ý kiến của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận trên thực tế những năm qua.

Một số kiến nghị sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

Một là, trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) phải thể hiện rõ Chính phủ chịu trách nhiệm chính về chính sách đề ra trong dự thảo Luật trình Quốc hội. Trong trường hợp chính sách trong dự án Luật qua thẩm tra và thảo luận tại Quốc hội không được các đại biểu đồng tình, thì Chính phủ phải giải trình, thuyết phục và bảo vệ chính sách thể hiện trong dự án trước Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội. Nếu cuối cùng, Quốc hội vẫn không đồng tình thì Chính phủ và Quốc hội phải nghiên cứu, phân tích, phản biện và giải trình để tìm ra một phương án chính sách mới phù hợp nhất có thể để đưa trình Quốc hội tại các kỳ họp sau.

Đồng thời, Quốc hội phải chịu trách nhiệm xem xét, thông qua hay chưa thông qua các dự án Luật do cơ quan, tổ chức có thẩm quyền trình với tư cách là một phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.

Hai là, Đề nghị cần quy định cơ chế kiểm soát chặt chẽ trong ủy quyền lập pháp tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) theo hướng: Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội khi ủy quyền ban hành văn bản quy định chi tiết cần có cơ chế kiểm soát chặt chẽ việc ban hành văn bản quy định chi tiết, tiến độ xây dựng văn bản quy định chi tiết, chất lượng của văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh. Quốc hội có quyền yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo báo cáo về tiến độ và những khó khăn, vướng mắc trong việc xây dựng văn bản quy định chi tiết. Khi ủy quyền cho nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy định chi tiết như: các bộ, cơ quan ngang bộ, chính quyền địa phương, thì cơ quan chủ trì soạn thảo cần kèm theo hướng dẫn chi tiết về nội dung, phạm vi quy định chi tiết để tránh sự thiếu thống nhất, đồng bộ trong hệ thống pháp luật.

Ba là, trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần bổ sung hình thức nghị quyết liên tịch ba bên giữa Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam với Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ.

Bốn là, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật các quy định về phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, về giám sát văn bản (nghiên cứu, xem xét văn bản) của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam để phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015. Đối với những dự án Luật có tác động lớn đến quyền và lợi ích cơ bản của nhân dân và xã hội, mà còn nhiều ý kiến khác nhau, thì bắt buộc phải lấy ý kiến phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam hoặc các tổ chức chính trị - xã hội trước khi thông qua. Cần quy định rõ quy trình, thời gian, hồ sơ gửi lấy ý kiến phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.

Năm là, sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại các quy định về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo và cơ quan, tổ chức có liên quan trong việc tạo điều kiện để Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận và nhân dân tham gia góp ý kiến; quy định cần rất cụ thể trong từng lĩnh vực, từng vấn đề để bảo đảm có thể thực hiện được.

Chú thích:

1. So với quy định trước kia và với thực tiễn hiện nay, còn thiếu hình thức nghị quyết liên tịch nhiều bên giữa Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam với Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; hình thức nghị quyết liên tịch giữa Ban Thường trực Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam với Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Điển hình gần đây là các nghị quyết liên tịch: Nghị quyết liên tịch số 403/2017/NQLT-UBTVQH14-CP-ĐCTUBTWMTTQVN ngày 15/6/2017 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam về việc quy định chi tiết các hình thức giám sát, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; Nghị quyết liên tịch số: 11/2016/NQLT/UBTVQH-CP-ĐCTUBTWMTTQVN ngày 1/2/2016 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam về việc hướng dẫn quy trình hiệp thương, giới thiệu người ứng cử đại biểu Quốc hội khóa XIV, đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2016-2020;…).

Tài liệu tham khảo

1. Đảng cộng sản Việt Nam (2006), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội.

2. Đảng cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội.

3. Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011).

4. Quốc hội (1992), Hiến pháp năm 1992.

5. Quốc hội (2013), Hiến pháp năm 2013.

6. Quốc hội (2008), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008.

7. Quốc hội (2015), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

8. Quốc hội (2015), Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 1999.

9. Quốc hội (2015), Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015.

Bình luận

Ý kiến của bạn sẽ được biên tập trước khi đăng. Xin vui lòng gõ tiếng Việt có dấu

Cùng chuyên mục

Tin liên quan
Đọc nhiều
Bình luận nhiều