Chuẩn chi ngân sách

Quốc hội Mỹ sử dụng rất hiệu quả hoạt động giám sát đối với các cơ quan và các chương trình của Chính phủ Mỹ, thông qua tiến trình chuẩn chi ngân sách. Bằng việc cắt hoặc giảm những khoản tiền, Quốc hội có thể giải tán các cơ quan, cắt giảm các chương trình, hoặc buộc các cơ quan ấy phải cung cấp thông tin mà Quốc hội yêu cầu. Hơn nữa, Quốc hội còn có thể xây dựng các lĩnh vực chương trình khác, bằng cách tăng những khoản tiền - đôi khi vượt quá mức độ mà Chính phủ đề nghị.

Quyền phân bổ ngân sách được sử dụng chủ yếu bởi toàn bộ các ủy ban phân bổ ngân sách ở Thượng, cũng như Hạ viện (đặc biệt là qua 3 tiểu ban thường trực trong Ủy ban Phân bổ Ngân sách của Thượng viện và 13 tiểu ban thường trực trong Ủy ban Phân bổ Ngân sách của Hạ viện). Những tiểu ban này thường đưa ra mức chi tiêu thích hợp cho các bộ, ngành, cơ quan của Chính phủ, để những cơ quan ấy thực thi nhiệm vụ của mình. Theo truyền thống, chưa bao giờ Quốc hội thảo luận về toàn bộ dự luật ngân sách ở phòng họp mỗi viện. Các phần của dự luật ngân sách được thông qua hoặc sửa đổi riêng rẽ. Sau khi tiến hành các cuộc điều tra, khảo sát, thăm dò..., những tiểu ban phân bổ ngân sách có thể bỏ phiếu thông qua các khoản chi ngân sách với số lượng khác nhiều so với đề nghị của Chính phủ. Quá trình giới thiệu ngân sách của những tiểu ban phân bổ ngân sách thường được chấp nhận bởi các ủy ban ngân sách tương ứng (ủy ban mẹ), hoặc của cả Hạ viện hay Thượng viện.

  Những tiểu ban, các ủy ban phân bổ ngân sách hoặc những thành viên của Thượng viện hay Hạ viện có quyền kiến nghị giới hạn mục đích, trong đó ngân sách có thể được dùng hay áp đặt các giới hạn về chi tiêu khác cho những cơ quan của Chính phủ. Dự luật về chi tiêu bao gồm nhiều điều khoản chỉ thị về chính sách cho các cơ quan liên bang, như: áp dụng lệnh kiểm soát phương tiện và tốc độ giao thông. Những chỉ thị - chính sách kiểu như vậy thường được hình thành từ một hình thức góp ý ở một trong hai viện được gọi là “sửa đổi, bổ sung”. Hình thức này trở thành một công cụ quan trọng đối với Quốc hội Mỹ trong việc tiết kiệm cho dân chúng hoạt động chi tiêu lãng phí của các cơ quan hành pháp, hạn chế sử dụng công quỹ tùy tiện.

Tranh luận tại kỳ họp

Tranh luận tại kỳ họp đương nhiên là một khâu quan trọng của tiến trình lập pháp. Tuy nhiên, đây còn là một hình thức giám sát hiệu quả ngành hành pháp, khi mà tranh luận tập trung vào những vấn đề quan trọng. Bởi vì, bằng các cuộc tranh luận, Quốc hội có thể tạo ra được một ảnh hưởng lớn đến kết quả hành pháp của Chính phủ (ví dụ: đầu năm 1991, chỉ sau những cuộc tranh luận gay gắt, Quốc hội mới trao quyền cho Tổng thống George H. Bush sử dụng vũ lực chống Iraq, tạo nên cuộc chiến vùng Vịnh kéo dài từ ngày 17/1 đến 28/2/1991).

Xem xét và điều tra hoạt động hành pháp

Mọi nghị sĩ của Quốc hội Mỹ đều có thể thực thi giám sát hoạt động của bộ máy hành pháp liên bang bằng cách triệu tập, tiếp xúc với nhân viên hành pháp, đưa ra câu hỏi (dạng miệng hoặc văn bản) hay trực tiếp gặp gỡ cử tri... Nhưng thông thường, việc giám sát được thực hiện qua quá trình xem xét và điều tra bởi các ủy ban hoặc tiểu ban. Ban đầu, mục đích, ý nghĩa của việc xem xét và thủ tục điều tra là để phát hiện sự thật khách quan. Bởi vậy, tư cách của chủ thể có trách nhiệm xem xét, điều tra là vô tư, mang tính chất chuyên môn và đứng ngoài mọi toan tính chính trị, tạo cho Quốc hội cơ hội ngăn chặn công minh những hành vi sai lầm hoặc lạm dụng quyền lực của Chính phủ. Về sau, hoạt động xem xét, điều tra ngày càng phổ biến, được sử dụng như một phương tiện gây áp lực chính trị và củng cố, nâng cao vai trò của Quốc hội. Quốc hội có thể trao nhiệm vụ, thẩm quyền cho những ủy ban, tiểu ban, yêu cầu triệu tập nhân chứng hầu tòa, tuyên thệ, thẩm vấn, bắt phải điều trần hoặc buộc tội về thái độ không hợp tác hay lừa dối của nhân viên hành pháp...

Xem xét và điều tra là hai quá trình độc lập trong tiến trình giám sát của Quốc hội. Quốc hội có thể yêu cầu hầu tòa bất kỳ một viên chức Chính phủ hay một công dân nào để làm nhân chứng trong thủ tục điều trần những hành vi của các cá nhân hành pháp. Điều trần công khai do Quốc hội tổ chức đã trở thành một hình thức sinh hoạt chính trị quen thuộc đối với người dân Mỹ. Hoạt động này nhằm đạt 4 mục tiêu cơ bản: nắm được thông tin cần thiết cho việc lập pháp, kiểm tra hoạt động của cơ quan hành pháp, thông tin cho công chúng và kiểm tra thái độ của bản thân các nghị sĩ - trong đó mục tiêu thứ hai (kiểm tra hành pháp) giữ vai trò quan trọng đối với việc giám sát.

Yêu cầu trình báo cáo ủy nhiệm

Quốc hội thường yêu cầu Tổng thống, các bộ và những cơ quan liên bang phải đánh giá các chương trình và báo cáo kết quả đạt được cho Quốc hội biết. Theo thống kê, trong thời gian gần đây, các cơ quan của Chính phủ mỗi năm đệ trình Quốc hội tới hơn 5.000 bản báo cáo. Những bản báo cáo ấy đóng vai trò như một phương tiện giúp kiểm tra hiệu quả công việc thi hành pháp luật và chúng có thể khiến bộ máy hành chính phải tuân thủ nghiêm ngặt theo các đạo luật đã được ban hành. Quốc hội thỉnh thoảng lại thông qua một số đạo luật mới để hủy bỏ các bản báo cáo không cần thiết hay đã lạc hậu.

Thực thi giám sát qua thẩm quyền trực tiếp của các ủy ban

Tương ứng với mỗi bộ của Chính phủ, hoặc mỗi lĩnh vực hành pháp cơ bản thì thường có một vài ủy ban của Quốc hội thể hiện quan hệ hợp tác và giám sát của lập pháp đối với hành pháp (ví dụ: Ủy ban Đối ngoại của Thượng viện và Ủy ban Quan hệ quốc tế của Hạ viện hoạt động hợp tác và giám sát đối với Bộ Ngoại giao của Chính phủ). Các ủy ban luôn được duy trì, phát triển và được phân chia thành nhiều tiểu ban để phụ trách những lĩnh vực riêng và để các nghị sĩ hoạt động tự chủ, hiệu quả hơn. Các ủy ban còn có thể triệu tập những chuyên gia, nhằm thực hiện các công việc chuyên môn. Trong những khóa gần đây, cơ cấu Quốc hội Mỹ thường có 15 - 17 ủy ban với 65 - 70 tiểu ban ở Thượng viện và 19 - 22 ủy ban với 80 - 86 tiểu ban ở Hạ viện.

Hoạt động giám sát qua vai trò trực tiếp của các ủy ban hình thành do việc trao thẩm quyền nhất định của Quốc hội cho một trong các ủy ban của nó. Thượng hoặc Hạ viện đều có thể trao cho một ủy ban được quyền xem xét, thông qua một dự án của cơ quan hành pháp, mà sự xem xét, thông qua ấy không cần có sự ủy quyền của Quốc hội. Biện pháp chuyển giao này từng được sử dụng khá rộng rãi, đặc biệt là trong những thập niên gần đây.

Các ủy ban của Quốc hội cũng có thể dùng những phương tiện không chính thức để gây ảnh hưởng và giám sát hoạt động của Chính phủ. Từ những cú điện thoại, những lá thư, những cuộc tiếp xúc cá nhân, đến sự nhận biết không chính thức qua những thông cáo hội thảo của các ủy ban, những cuộc điều tra và thảo luận ở Viện. Đôi khi, các ủy ban còn đe dọa đưa ra những bản thông cáo có nội dung hợp pháp (có thể không hợp thời hoặc không hợp ý phía cơ quan hành pháp) để buộc các cơ quan Chính phủ phải thi hành và như thế thì sự linh động, quyền tự chủ của các cơ quan này bị giới hạn trong việc giải quyết những vấn đề khác nhau. Hiện nay, chưa có biện pháp nào hiệu quả hơn, nên sự kiểm soát không chính thức vẫn được coi là hình thức thông dụng nhất trong việc giám sát hành pháp của Quốc hội.

Sự phủ quyết

Hoạt động hành pháp rất đa dạng, phức tạp và luôn biến đổi, nên Quốc hội có ít sự lựa chọn khác ngoài việc ủy nhiệm, trao lại những quyền cơ bản liên quan cho ngành hành pháp. Tuy nhiên, để cân bằng quyền lực, tránh sự lạm quyền của Chính phủ, đồng thời củng cố, tăng cường hoạt động giám sát của Quốc hội, luật pháp Mỹ cũng quy định nhiều bảo đảm quan trọng cho việc trao gửi ấy. Một trong những bảo đảm nổi trội là quyền phủ quyết lập pháp, tức là quyền phủ quyết của Quốc hội. Theo đó, Tổng thống hay các cơ quan của Chính phủ phải hoãn lại (thậm chí hủy bỏ) một hành vi công vụ nhất định để chờ sự phê chuẩn, cho phép một phần hoặc toàn bộ Quốc hội. Đây là biện pháp mang tính kỹ thuật kiểm soát đánh giá, khi mà Quốc hội trao cho Chính phủ toàn quyền hành pháp, nhưng nếu như không thỏa mãn, Quốc hội có thể phản đối hay bác bỏ những hoạt động thực thi quyền đó.

Phạm vi áp dụng quyền phủ quyết lập pháp rất rộng lớn. Quốc hội có quyền phủ quyết hầu hết mọi lĩnh vực quan trọng của Chính phủ, thậm chí của cả nhà nước Mỹ, như: phủ quyết các đề nghị của ngành tòa án về những thay đổi thủ tục tố tụng dân sự và hình sự của hệ thống tòa án liên bang (tòa án thì thuộc tư pháp chứ không thuộc hành pháp).

Chủ thể (người thực hiện) quyền phủ quyết khá đa dạng. Họ có thể là chủ tịch một tiểu ban, ủy ban của Quốc hội, toàn thể tiểu ban, ủy ban, một viện hay cả hai viện; nhiều khi thẩm quyền này còn được trao cho chỉ một nghị sĩ. Còn khách thể (đối tượng) của quyền phủ quyết là những viên chức hành pháp (từ Tổng thống cho đến các chức danh hành pháp khác), các cơ quan độc lập (thậm chí cả tòa án).

Hạn chế quyền lực tòa án

Hiến pháp Mỹ đã tạo ra một hệ thống với sự chia sẻ quyền lực, theo đó, ngành này có thể áp đặt giới hạn cho ngành kia. Sự tranh chấp giữa lập pháp và tư pháp là hình ảnh phổ biến nhất trong hệ thống chính trị Mỹ từ ngày lập quốc. Mặc dù, Khoản 1 Điều 3 của Hiến pháp chỉ quy định: “Quyền tư pháp của Hợp chúng quốc Mỹ nằm trong Tòa án Tối cao và các tòa án thấp hơn mà Quốc hội đôi khi có quyền ấn định và ban hành”, nhưng việc giám sát của Quốc hội đối với Tòa án Tối cao, trên thực tế lại có trọng tâm là quyền giải thích của tòa án về các đạo luật, quá trình bổ nhiệm thẩm phán và xác định quy mô, cấu trúc, ngân sách hoạt động của hệ thống tòa án liên bang, nhằm thúc đẩy hiệu quả hoạt động của toàn bộ hệ thống tư pháp chứ không phải chỉ nhằm hạn chế quyền lực của nó.

Trên thực tế, thông qua xét xử các vụ kiện, bằng sự giải thích Hiến pháp, Tòa án Tối cao liên bang với tư cách “trọng tài liên bang” đã nhiều lần tuyên bố các đạo luật của Quốc hội là vi hiến. Các quyết định này có ảnh hưởng sâu sắc tới Quốc hội với những phản ứng đối nghịch giữa các thành viên. Do đó, Quốc hội thông qua hoạt động giám sát trong nhiều trường hợp đã sửa đổi các bộ luật, nhằm đảo ngược quyết định của Tòa án Tối cao. Quốc hội cũng đã thành công trong việc sửa đổi Hiến pháp để chống lại các quyết định của tòa án. Lý giải về việc Quốc hội phủ nhận các phán quyết của Tòa án Tối cao liên bang, một số học giả cho rằng, các thẩm phán có thể không hiểu biết đầy đủ về lịch sử lập pháp, trong khi điều đó rất hữu ích cho việc giải thích đạo luật; hoặc các thẩm phán chưa đi theo hướng kết hợp, tức là phải xem xét từ ngữ, cụm từ trong các bộ luật hay trong Hiến pháp để giải thích cho phù hợp với ý nghĩa của chúng ở thời điểm hiện hành. Tuy nhiên, cũng có quan điểm khác cho rằng, việc giải thích phải dựa vào bản thân đạo luật, chứ không phải dựa vào quá trình xây dựng nó.

Xem xét, phê chuẩn việc bổ nhiệm quan chức cao cấp và ký kết điều ước quốc tế

Tại Khoản 2 Điều 2 Hiến pháp Mỹ đã trao một thẩm quyền khá đặc biệt cho Thượng viện là xem xét, phê chuẩn việc bổ nhiệm quan chức cao cấp và ký kết điều ước quốc tế. Theo đó, Tổng thống có quyền ký kết các hiệp ước và bổ nhiệm những quan chức hành pháp cao cấp, đại sứ, tướng lĩnh, thẩm phán tòa án liên bang nhưng phải “theo ý kiến (xem xét, cố vấn) và được sự chấp thuận (thông qua, phê chuẩn) của Thượng viện”. Đối với những quyết định bổ nhiệm, để có hiệu lực cần được đa số (trên một nửa) thượng nghị sĩ hiện diện tại thời điểm biểu quyết đồng ý; còn với các điều ước quốc tế, cần mức tỷ lệ đồng ý lớn hơn: không dưới hai phần ba. Quy định trên của Hiến pháp làm cho việc bổ nhiệm và ký kết trở nên thận trọng hơn, tăng cường quyền lực của ngành lập pháp, đồng thời cũng thể hiện hoạt động giám sát của Quốc hội đối với hai hoạt động hành pháp cơ bản.

Quá trình bổ nhiệm quan chức cao cấp bao gồm giai đoạn lựa chọn của Tổng thống và xác nhận của Thượng viện. Sau khi lựa chọn ứng viên lần cuối, Tổng thống công bố quyết định bổ nhiệm của mình rồi chuyển tới Thượng viện. Ở Thượng viện, quyết định bổ nhiệm được giao cho ủy ban liên quan (ví dụ: quyết định bổ nhiệm Bộ trưởng Tư pháp hoặc thẩm phán tòa án liên bang sẽ được giao cho Ủy ban Tư pháp). Các nhân viên ủy ban thực hiện điều tra, rồi toàn thể ủy ban tiến hành điều trần và biểu quyết đối với người được bổ nhiệm. Tiếp đó, Thượng viện họp, tranh luận công khai và cuối cùng tất cả thượng nghị sĩ có mặt sẽ bỏ phiếu tán thành hoặc bác bỏ quyết định bổ nhiệm của Tổng thống. Đa số những quyết định bổ nhiệm được chấp thuận, ví dụ: trong thế kỷ XX, chỉ có 9 quyết định bị bác bỏ, trong khi có tới hàng trăm quyết định được Thượng viện phê chuẩn.

Quá trình ký kết điều ước quốc tế bao gồm: giai đoạn ký sơ của Tổng thống và ký chuẩn của Thượng viện. Sau khi đàm phán lần cuối, Tổng thống sẽ ký với nguyên thủ quốc gia nước ngoài hiệp ước, mà Mỹ là một (trong hai hoặc nhiều) bên tham gia với tư cách bình đẳng. Nội dung hiệp ước kèm theo sự đồng ý của Tổng thống được chuyển tới Ủy ban Đối ngoại của Thượng viện. Các nhân viên Ủy ban cùng đội ngũ chuyên gia về quan hệ quốc tế sẽ tiến hành xem xét, đánh giá từng điều khoản và toàn bộ hiệp ước, có thể yêu cầu Tổng thống gặp gỡ, điều trần, giải thích... Trong cuộc họp tiếp theo của Thượng viện, tất cả thượng nghị sĩ sẽ thảo luận rồi bỏ phiếu phê chuẩn hoàn toàn, hoặc thêm vào những điều khoản bảo lưu, sửa đổi, hoặc bác bỏ hiệp ước. Cũng như với những quyết định bổ nhiệm, đa số hiệp ước được Thượng viện chấp thuận. Sự bác bỏ cũng thường chỉ xảy ra khi đảng đối lập có ảnh hưởng lớn đến Thượng viện và Chính phủ (đặc biệt khi Tổng thống không cùng đảng với đa số thượng nghị sĩ). Tính từ năm 1789 đến nay, gần 70% số hiệp ước được Thượng viện phê chuẩn hoàn toàn, gần 30% được thêm vào những điều khoản bảo lưu hoặc sửa đổi; chỉ có một tỷ lệ rất nhỏ (ứng với số lượng cụ thể là 19 hiệp ước) bị bác bỏ.

Xét xử quan chức cao cấp

Quốc hội Mỹ có thẩm quyền xét xử các quan chức cao cấp của Nhà nước, nếu họ lạm dụng công quyền. Đây được đánh giá là hoạt động giám sát nghiêm khắc và mạnh mẽ nhất - sự trừng phạt. Khoản 3 Điều 1, Khoản 4 Điều 2 Hiến pháp Mỹ, cùng một số đạo luật cụ thể quy định các quan chức cao cấp có thể bị xét xử theo “thủ tục đàn hạch” với cơ sở để khởi tố là những hành vi phản bội Tổ quốc, nhận hối lộ và các trọng tội khác. Việc khởi tố do Ủy ban Tư pháp của Hạ viện thực hiện. Ủy ban này soạn thảo “công thức buộc tội” rồi trình cho Hạ viện xem xét. Nếu Hạ viện thông qua bằng đa số phiếu thuận, bản cáo buộc sẽ được chuyển sang cho Thượng viện quyết định. Khi Thượng viện nhóm họp để kết tội, các thượng nghị sĩ sẽ phải tuyên thệ. Trong trường hợp cáo buộc Tổng thống thì Chánh án Tòa án Tối cao chủ tọa phiên họp xử của Thượng viện. Thượng viện thông qua quyết định bằng cách bỏ phiếu kín theo từng điều khoản của bản cáo buộc và để kết được tội cần phải có sự tán thành của không dưới 2/3 số thượng nghị sĩ hiện diện. Hình phạt đưa tới không vượt quá sự cách chức bị cáo hoặc truất quyền bị cáo đảm nhận mọi chức vụ danh dự, tín nhiệm hay lợi lộc của Nhà nước. Ngoài ra, sau đó, bị cáo vẫn có thể bị truy tố, xét xử, kết án và trừng phạt theo thủ tục thông thường... Tính đến nay, thủ tục đàn hạch từng được áp dụng nhiều lần ở Mỹ với hàng chục trường hợp quan chức hành pháp và tư pháp liên bang bị cách chức.

Nguyễn Anh Hùng

TS, Viện Nghiên cứu châu Mỹ

Tài liệu tham khảo:

1. Đỗ Lộc Diệp (chủ biên), Hoa Kỳ - Tiến trình văn hóa chính trị, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 1999.

2. Vũ Đăng Hinh (chủ biên), Hệ thống chính trị Mỹ, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 2001.

3. Roger H. Davidson & Walter J. Oleszek, Quốc hội và các thành viên, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2002.

4. Nguyễn Anh Hùng, Chế độ Tổng thống Mỹ, Nxb. Lao động, Hà Nội, 2010.

5. Gary C. Jacobson & Samuel Kernell, Lôgích chính trị Mỹ, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2007.

6. Lưu Văn Quảng, Cơ chế kiểm soát quyền lực trong bộ máy nhà nước Mỹ, Tc Quản lý nhà nước, số 5/2012.

7. Stanley M. Brand & Lance Cole, Congressional Investigations and Oversight: Case Studies and Analysis, Carolina Academic Press, 2010.

8. Louis Fisher, Constitutional Conflicts between Congress and the President, University Press of Kansas, 2014.

9. Robert G. Kaiser, Act of Congress, Vintage, 2014.

10. Douglas L. Kriner & Eric Schicler, Investigating the President: Congressional Checks on Presidential Power, Princeton University Press, 2016.

11. Riccardo Pelizzo & Frederik Stapenhurst, Government Accounbility and Legislative Oversight, Routledge, 2013.

12. Jason M. Roberts, Steven S. Smith & Ryan J. Vander Wielen, The American Congress, Cambridge University Press, 2011.