Theo chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, Đảng Cộng sản là một tổ chức thống nhất giữa ý chí và hành động, tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ1. Chính vì vậy, kỷ luật có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, mang ý nghĩa sống còn. Lịch sử đã chứng minh, nếu không giữ kỷ luật nghiêm minh thì Đảng Cộng sản Việt Nam không thể tồn tại, lãnh đạo nhân dân giữ vững chính quyền.

Kỷ luật Đảng là hình thức trách nhiệm chính trị nội bộ được áp dụng đối với các Đảng viên trong tổ chức Đảng khi họ có hành vi vi phạm đến mức phải thi hành kỷ luật. Nói cách khác, kỷ luật Đảng chỉ áp dụng đối với Đảng viên không tuân theo hoặc làm trái Cương lĩnh chính trị, Điều lệ Đảng, nghị quyết, chỉ thị, quyết định, quy định, quy chế, kết luận của Đảng, pháp luật của Nhà nước, điều lệ, quy định của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội mà đảng viên là thành viên2. Trong khi đó, kỷ luật hành chính là dạng trách nhiệm pháp lý được thực hiện trong quan hệ nội bộ của các cơ quan hay hệ thống cơ quan nhà nước. Điều này có nghĩa, kỷ luật hành chính là hậu quả pháp lý bất lợi đối với chủ thể vi phạm kỷ luật, vi phạm các quy tắc và nghĩa vụ trong hoạt động dẫn đến hậu quả xấu, ảnh hưởng đến uy tín của cơ quan, đơn vị.

Mối quan hệ giữa kỷ luật Đảng và kỷ luật hành chính

Trong điều kiện chính trị cụ thể của Việt Nam chỉ có duy nhất một chính đảng cầm quyền là Đảng Cộng sản Việt Nam thì mối quan hệ giữa kỷ luật Đảng với kỷ luật hành chính cần được xem xét một cách thấu đáo.

Điều 4 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Đảng Cộng sản Việt Nam là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội”. Vai trò lãnh đạo của Đảng trong quản lý nhà nước thể hiện thông qua công tác cán bộ. Điều 5 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định “Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam” là một nguyên tắc quan trọng trong hoạt động của cán bộ, công chức. Đảng lãnh đạo bằng công tác cán bộ thông qua việc phát hiện, bồi dưỡng, lựa chọn những Đảng viên ưu tú và những người ngoài Đảng có phẩm chất, năng lực giới thiệu với các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội thông qua cơ chế bầu cử, tuyển chọn để bố trí vào làm việc trong các cơ quan này3. Tổ chức Đảng lãnh đạo việc sắp xếp, phân bổ cán bộ, có ý kiến về việc bố trí cán bộ phụ trách những vị trí quan trọng trong cơ quan nhà nước. Theo đó, có thể hiểu, cán bộ, công chức đa phần phải là Đảng viên (đặc biệt là cán bộ, công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý). Do đó, khi có hành vi vi phạm thì cán bộ, công chức có thể vừa bị xử lý kỷ luật Đảng, vừa bị xử lý kỷ luật hành chính. Kỷ luật Đảng là hình thức trách nhiệm chính trị nội bộ được áp dụng đối với các Đảng viên trong tổ chức Đảng khi họ có hành vi vi phạm đến mức phải thi hành kỷ luật4. Trong khi đó, kỷ luật hành chính là các biện pháp chế tài của nhà nước mang tính chất bất lợi5, được áp dụng đối với cán bộ, công chức vi phạm các quy định của nhà nước về chế độ công vụ6.

Các hình thức kỷ luật Đảng không thay thế xử lý kỷ luật hành chính, bởi tính chất, ý nghĩa của những loại trách nhiệm này khác nhau. Kỷ luật Đảng là sự cưỡng chế mang tính chính trị, được áp dụng trong khuôn khổ của Đảng. Trong khi đó, kỷ luật hành chính là dạng trách nhiệm pháp lý, bởi đây là hậu quả bất lợi mà cán bộ, công chức phải gánh chịu trước cơ quan, tổ chức khi vi phạm.

Sự tương thích giữa kỷ luật Đảng với kỷ luật hành chính

Thứ nhất, việc thống nhất điều chỉnh vấn đề kỷ luật hành chính đối với cán bộ, công chức trong một văn bản quy phạm pháp luật tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình áp dụng pháp luật.

Trước khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức năm 2019 có hiệu lực, việc xử lý kỷ luật công chức được điều chỉnh bởi Nghị định số 34/2011/NĐ-CP ngày 17/5/2011 về xử lý kỷ luật đối với công chức. Trong khi đó, các quy định về xử lý kỷ luật cán bộ không rõ ràng. Ngoài các quy định chung trong Luật Cán bộ, công chức năm 2008 về các hình thức kỷ luật cán bộ (Điều 78), thời hiệu, thời hạn xử lý kỷ luật (Điều 80), tạm đình chỉ công tác đối với cán bộ, công chức (Điều 81), các quy định khác liên quan đến cán bộ, công chức bị kỷ luật (Điều 82)… thì không có văn bản cụ thể hướng dẫn về vấn đề này. Trên thực tế, việc xử lý kỷ luật cán bộ vẫn căn cứ vào Nghị định số 35/2005/NĐ-CP ngày 17/3/2005 của Chính phủ về việc xử lý kỷ luật cán bộ, công chức. Tuy nhiên, việc duy trì quá lâu Nghị định số 35/2005/NĐ-CP không đáp ứng yêu cầu điều chỉnh hiệu quả các quan hệ xã hội.

Khắc phục nhược điểm này, khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức năm 2019 có hiệu lực, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 112/2020/NĐ-CP ngày 18/9/2020 về xử lý kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức. Như vậy, với sự ra đời của Nghị định số 112/2020/NĐ-CP thì việc xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức đều được điều chỉnh chung trong cùng một nghị định. Điều này khắc phục tình trạng tản mạn về quy phạm pháp luật trong việc kỷ luật hành chính đối với cán bộ, công chức. Như vậy, nếu cán bộ, công chức là Đảng viên mà vi phạm thì người có thẩm quyền sẽ căn cứ vào Quy định số 102-QĐ/TW và Nghị định số 112/2020/NĐ-CP để xử lý kỷ luật. Trong mối tương quan này thì việc kỷ luật Đảng sẽ căn cứ theo Quy định số 102-QĐ/TW của Bộ Chính trị ngày 15/11/2017 về xử lý kỷ luật Đảng viên, còn kỷ luật hành chính sẽ căn cứ vào Nghị định số 112/2020/NĐ-CP.

Thứ hai, vấn đề thời hiệu xử lý kỷ luật được điều chỉnh tương thích giữa kỷ luật Đảng và kỷ luật hành chính.

Theo Quy định số 102-QĐ/TW thời hiệu xử lý kỷ luật đối với Đảng viên vi phạm được áp dụng là 5 năm đối với những hành vi vi phạm đến mức phải kỷ luật bằng hình thức khiển trách; 10 năm đối với những hành vi vi phạm đến mức phải kỷ luật bằng hình thức cảnh cáo hoặc cách chức. Ngoài ra, không áp dụng thời hiệu xử lý kỷ luật đảng đối với những hành vi vi phạm đến mức phải kỷ luật bằng hình thức khai trừ; vi phạm về chính trị nội bộ; về an ninh, quốc phòng, đối ngoại có xâm hại đến lợi ích quốc gia và việc sử dụng văn bằng, chứng chỉ, chứng nhận không hợp pháp. Trong khi đó, theo Luật Cán bộ, công chức năm 2008 thì thời hiệu xử lý kỷ luật cán bộ, công chức là 24 tháng kể từ thời điểm có hành vi vi phạm đến khi phát hiện vi phạm kỷ luật. Quy định về thời hiệu như vậy là quá ngắn, không bảo đảm tính nghiêm khắc đối với việc xử lý công chức vi phạm pháp luật. Nếu nói “Nghị quyết của Đảng là linh hồn của pháp luật”7 thì những quy định tiến bộ về thời hiệu xử lý kỷ luật Đảng viên trong Quy định số 102-QĐ/TW cần được tiếp thu để hoàn thiện các điều khoản về thời hiệu kỷ luật công chức trong Luật Cán bộ, công chức năm 2008.

Trên cơ sở nhận diện được các bất cập này, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức đã quy định thời hiệu xử lý kỷ luật công chức dài hơn so với quy định tương ứng trong Luật Cán bộ, công chức năm 2008. Theo đó, thời hiệu xử lý kỷ luật công chức sẽ là hai (02) năm đối với hành vi vi phạm ít nghiêm trọng mà có thể bị xử lý kỷ luật bằng hình thức khiển trách. Đối với các vi phạm mà có thể bị xử lý kỷ luật bằng hình thức từ cảnh cáo trở lên thì thời hiệu xử lý kỷ luật công chức sẽ là năm (05) năm. Ngoài ra, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức còn quy định không áp dụng thời hiệu xử lý kỷ luật cán bộ, công chức trong các trường hợp: 1) Công chức là đảng viên có hành vi vi phạm đến mức phải kỷ luật bằng hình thức khai trừ; 2) Có hành vi vi phạm quy định về công tác bảo vệ chính trị nội bộ; 3) Có hành vi xâm hại đến lợi ích quốc gia trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, đối ngoại; 4) Sử dụng văn bằng, chứng chỉ, giấy chứng nhận, xác nhận giả hoặc không hợp pháp. Như vậy, thời hiệu xử lý kỷ luật cán bộ, công chức đã được sửa đổi theo hướng hài hòa với thời hiệu kỷ luật Đảng viên được quy định trong Quy định số 102-QĐ/TW. Thậm chí, các điều khoản về không áp dụng thời hiệu xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức cũng có những nét tương đồng với các quy định không áp dụng thời hiệu xử lý kỷ luật đảng viên.

Thứ ba, quy định về các tình tiết giảm nhẹ, tình tiết tăng nặng trong xử lý kỷ luật hành chính đối với cán bộ, công chức đã có sự phù hợp với các tình tiết giảm nhẹ, tình tiết tăng nặng trong kỷ luật Đảng.

Về mặt lý luận, khi khi xử lý kỷ luật đối với chủ thể vi phạm thì người có thẩm quyền cần có sự phân hóa cụ thể về tính chất, mức độ, để từ đó quyết định áp dụng hình thức kỷ luật cho phù hợp. Yêu cầu cá biệt hóa trách nhiệm kỷ luật đòi hỏi trong quá trình xử lý kỷ luật, chủ thể có thẩm quyền không chỉ căn cứ vào hậu quả của hành vi, mà còn phải xác định các yếu tố liên quan đến nhận thức, động cơ, mục đích, nhân thân, hoàn cảnh xảy ra vi phạm… để định lượng chính xác mức độ nguy hiểm, mức độ nghiêm trọng của hành vi vi phạm. Lời giải cho "bài toán" này là sự vận dụng các tình tiết giảm nhẹ và các tình tiết tăng nặng khi áp dụng các hình thức kỷ luật.

Trước đây, khoản 4 Điều 2 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP quy định nguyên tắc: “Thái độ tiếp thu, sửa chữa và chủ động khắc phục hậu quả của công chức có vi phạm pháp luật là yếu tố xem xét tăng nặng hoặc giảm nhẹ khi áp dụng hình thức kỷ luật”. Tuy nhiên, Nghị định số 34/2011/NĐ-CP không quy định thế nào là tình tiết giảm nhẹ, tình tiết tăng nặng. Văn bản này cũng không có bất kỳ quy định nào đề cập vấn đề ghi nhận và áp dụng các tình tiết giảm nhẹ, tình tiết tăng nặng khi xử lý kỷ luật công chức. Đây là một sự không tương thích với hệ thống các tình tiết giảm nhẹ, tình tiết tăng nặng được quy định trong Quy định số 102-QĐ/TW về kỷ luật Đảng.

Khắc phục bất cập này, Nghị định số 112/2020/NĐ-CP đã cụ thể hóa về các tình tiết giảm nhẹ, tình tiết tăng nặng. Theo đó, khoản 4 Điều 2 Nghị định số 112/2020/NĐ-CP quy định: “Khi xem xét xử lý kỷ luật phải căn cứ vào nội dung, tính chất, mức độ, tác hại, nguyên nhân vi phạm, các tình tiết tăng nặng hoặc giảm nhẹ, thái độ tiếp thu và sửa chữa, việc khắc phục khuyết điểm, vi phạm, hậu quả đã gây ra”. Sự tiến bộ của Nghị định số 112/2020/NĐ-CP so với Nghị định số 34/2011/NĐ-CP thể hiện qua việc bổ sung các tình tiết được xem là tình tiết giảm nhẹ, tình tiết tăng nặng, đó là “thái độ tiếp thu và sửa chữa”, “việc khắc phục khuyết điểm, vi phạm, hậu quả đã gây ra”. Ngoài ra, Nghị định số 112/2020/NĐ-CP cũng đã quy định cụ thể việc xem xét tình tiết giảm nhẹ, tình tiết tăng nặng là một nội dung bắt buộc trong quá trình xử lý kỷ luật cán bộ, công chức8.

Những nội dung cần tiếp tục hoàn thiện nhằm bảo đảm sự tương thích giữa kỷ luật Đảng với kỷ luật hành chính đối với cán bộ, công chức

Thứ nhất, hoàn thiện nguyên tắc kỷ luật hành chính trong trường hợp cán bộ, công chức là Đảng viên đã bị kỷ luật Đảng.

Các hình thức kỷ luật Đảng không thay thế xử lý kỷ luật hành chính. Do đó, để bảo đảm sự đồng bộ trong xử lý kỷ luật Đảng và xử lý kỷ luật hành chính, khoản 6 Điều 2 Nghị định số 112/2020/NĐ-CP quy định: “Trường hợp cán bộ, công chức đã bị xử lý kỷ luật đảng thì hình thức kỷ luật hành chính phải bảo đảm ở mức độ tương xứng với kỷ luật Đảng”. Tuy nhiên, thế nào là “bảo đảm ở mức độ tương xứng” giữa kỷ luật hành chính với kỷ luật Đảng thì không có chuẩn mực cụ thể. Nói cách khác, pháp luật hiện hành không đưa ra giải thích hay hướng dẫn cụ thể để giúp chủ thể có thẩm quyền xác định yếu tố “tương xứng” giữa kỷ luật hành chính với kỷ luật Đảng.

Theo Từ điển Tiếng Việt, “tương xứng” có nghĩa là có mối quan hệ phù hợp với nhau về mức độ hay có quan hệ cân đối về giá trị9. Theo Từ điển Từ và ngữ Việt Nam thì “tương xứng” là cân bằng, phù hợp với nhau10. Nếu dựa vào giải thích này, có thể hiểu chủ thể có thẩm quyền xử lý kỷ luật hành chính chỉ được áp dụng các hình thức kỷ luật có mức độ cân bằng, phù hợp với các hình thức kỷ luật Đảng.

Hiện nay, theo Quy định số 102-QĐ/TW đảng viên chính thức có hành vi vi phạm sẽ bị áp dụng một trong bốn hình thức kỷ luật là: khiển trách, cảnh cáo, cách chức, khai trừ11. Về kỷ luật hành chính pháp luật quy định bốn hình thức kỷ luật cán bộ là: khiển trách, cảnh cáo, cách chức, bãi nhiệm. Đối với công chức có sáu hình thức kỷ luật hành chính là: khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, cách chức, buộc thôi việc (trong đó, hình thức kỷ luật hạ bậc lương không áp dụng đối với công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý). Như vậy, phải chăng theo nhà làm luật, hình thức “khiển trách” trong kỷ luật Đảng sẽ tương xứng với hình thức kỷ luật hành chính “khiển trách” đối với cán bộ, công chức; hình thức “cảnh cáo” trong kỷ luật Đảng sẽ tương xứng với hình thức kỷ luật hành chính “cảnh cáo” đối với cán bộ, công chức. Tương tự, hình thức “cách chức” trong kỷ luật Đảng sẽ tương xứng với hình thức kỷ luật hành chính “cách chức” đối với cán bộ, công chức. Trong khi đó, hình thức “khai trừ” trong kỷ luật Đảng sẽ tương xứng với hình thức kỷ luật hành chính “bãi nhiệm” đối với cán bộ và “buộc thôi việc” đối với công chức. Nếu vậy, hình thức kỷ luật giáng chức đối với công chức sẽ không thể được áp dụng nếu căn cứ vào nguyên tắc “bảo đảm ở mức độ tương xứng” giữa kỷ luật hành chính với kỷ luật Đảng, bởi không có hình thức kỷ luật Đảng nào tương xứng với hình thức kỷ luật giáng chức.

Thứ hai, hoàn thiện các quy định về việc áp dụng các hình thức kỷ luật hành chính.

Điều 32 Bộ luật Hình sự năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017) quy định các hình phạt chính đối với người phạm tội gồm: cảnh cáo, phạt tiền, cải tạo không giam giữ, trục xuất, tù có thời hạn, tù chung thân, tử hình. Theo khoản 5 Điều 2 Quy định số 102-QĐ/TW Đảng viên bị tòa án tuyên phạt từ hình phạt cải tạo không giam giữ trở lên thì phải khai trừ. Như vậy, theo Quy định số 102-QĐ/TW thì Đảng viên bị Tòa án tuyên hình phạt cải tạo không giam giữ sẽ bị khai trừ. Nếu “bảo đảm ở mức độ tương xứng” giữa kỷ luật hành chính với kỷ luật Đảng thì trong trường hợp này, công chức sẽ bị buộc thôi việc. Tuy nhiên, theo khoản 2 Điều 30 Nghị định số 112/2020/NĐ-CP chỉ trong trường hợp công chức bị Tòa án kết án phạt tù mà không được hưởng án treo thì mới đương nhiên bị buộc thôi việc. Nói cách khác, nếu công chức bị Tòa án tuyên hình phạt cải tạo không giam giữ hay bị phạt tù nhưng được hưởng án treo thì không phải trong mọi trường hợp đều có thể áp dụng được hình thức kỷ luật buộc thôi việc. Nếu một công chức đã bị khai trừ Đảng mà không thể áp dụng hình thức kỷ luật buộc thôi việc thì không bảo đảm mức độ tương xứng giữa kỷ luật hành chính với kỷ luật Đảng. Ngược lại, nếu bất chấp áp dụng hình thức kỷ luật buộc thôi việc thì lại không đúng với các quy định về hình thức kỷ luật công chức. Do đó, cần xác định nguyên tắc tương đối trong việc bảo đảm ở mức độ tương xứng giữa kỷ luật hành chính với kỷ luật Đảng trên tinh thần ưu tiên áp dụng các quy định trong Nghị định số 112/2020/NĐ-CP. Nói cách khác, khi xử lý kỷ luật hành chính đối với cán bộ, công chức cần căn cứ vào Nghị định số 112/2020/NĐ-CP để quyết định các hình thức kỷ luật cho phù hợp.

Thứ ba, quy định cụ thể về các trường hợp không áp dụng thời hiệu xử lý kỷ luật.

Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức quy định bốn trường hợp không áp dụng thời hiệu xử lý kỷ luật công chức trong các trường hợp: 1) Công chức là Đảng viên có hành vi vi phạm đến mức phải kỷ luật bằng hình thức khai trừ; 2) Có hành vi vi phạm quy định về công tác bảo vệ chính trị nội bộ; 3) Có hành vi xâm hại đến lợi ích quốc gia trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, đối ngoại; 4) Sử dụng văn bằng, chứng chỉ, giấy chứng nhận, xác nhận giả hoặc không hợp pháp. Trường hợp đầu tiên và cuối cùng đã rõ nội hàm pháp lý. Tuy nhiên, hai trường hợp còn lại là “vi phạm quy định về công tác bảo vệ chính trị nội bộ”, “xâm hại đến lợi ích quốc gia trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, đối ngoại” thì không cụ thể. Hiện nay, ngoài Quy định số 102-QĐ/TW có đề cập đến nội dung “vi phạm về chính trị nội bộ”, “về an ninh, quốc phòng, đối ngoại có xâm hại đến lợi ích quốc gia” thì chưa có văn bản quy phạm pháp luật nào giải thích cụ thể các nội dung này. Do đó, nhà làm luật cần nhanh chóng ban hành văn bản quy phạm pháp luật giải thích cụ thể thế nào là “vi phạm quy định về công tác bảo vệ chính trị nội bộ”, “xâm hại đến lợi ích quốc gia trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, đối ngoại” làm căn cứ không áp dụng thời hiệu kỷ luật hành chính đối với cán bộ, công chức. Có như vậy thì việc kỷ luật hành chính đối với cán bộ, công chức mới được thực hiện khách quan, công bằng, nghiêm minh, đúng pháp luật.

Chú thích:

1. Hồ Bá Thâm, “Góp ý Điều 4 trong dự thảo Hiến pháp: cần rõ ràng hơn sự cam kết pháp lý của Đảng trước nhân dân”,  Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (số 5, năm 2013).

2. Khoản 1 Điều 6 Quy định số 102-QĐ/TW về xử lý kỷ luật đảng viên vi phạm của Bộ Chính trị Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam ngày 15/11/2017.

3. Nguyễn Cảnh Hợp (chủ biên), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Hồng Đức, năm 2017, tr. 119.

4. Khoản 1 Điều 6 Quy định số 102-QĐ/TW về xử lý kỷ luật đảng viên vi phạm của Bộ Chính trị Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam ngày 15/11/2017.

5. Đinh Văn Mậu, “Về kỷ luật nhà nước và trách nhiệm của công chức”, Tạp chí Tổ chức nhà nước (số 4, năm 2010).

6. Bùi Thị Đào, “Một số vấn đề về kỷ luật cán bộ, công chức”, Tạp chí Luật học (số 6, năm 2010).

7. Trích bài nói chuyện của đồng chí Hoàng Quốc Việt tại Hội nghị tổng hợp ở Viện Kiểm sát nhân dân từ Nội san Công tác kiểm sát (tháng 10/1966).

8. Điều 26 Nghị định số 112/2020/NĐ-CP.

9. Viện Ngôn ngữ học, Từ điển Tiếng Việt phổ thông, Nxb. Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2002, tr. 995.

10. Nguyễn Lân, Từ điển Từ và ngữ Việt Nam, Nxb. Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2006, tr. 1983.

11. Khoản 4 Điều 2 Quy định 102-QĐ/TW về xử lý kỷ luật đảng viên vi phạm của Bộ Chính trị Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam ngày 15/11/2017.

Cao Vũ Minh

TS, Đại học Luật TP.HCM