Trong 5 nguyên nhân của 7 tồn tại, hạn chế về quản lý, sử dụng đất đai Chính phủ nêu ra chỉ có một nguyên nhân khách quan là do quan hệ quản lý đất đai có tính lịch sử, phức tạp, trải qua nhiều thời kỳ điều chỉnh nên có những vấn đề khó khăn kéo dài; 4 nguyên nhân còn lại đều là nguyên nhân chủ quan, do quy định của Luật thiếu cụ thể, không sát thực tế, không bảo đảm tính thống nhất giữa các quy định của pháp luật có liên quan và việc tổ chức thực hiện Luật còn nhiều hạn chế.

Mặt khác, kết quả thanh tra về thi hành Luật Đất đai trong giai đoạn 2013 - 2020 cho thấy đã xảy ra hàng nghìn vụ vi phạm quy định của pháp luật về đất đai làm thất thoát hàng nghìn tỷ đồng của Nhà nước, hàng chục nghìn héc ta đất bị cấp, cho thuê, chuyển mục đích sử dụng trái thẩm quyền và nhiều hành vi sai phạm khác. Hành vi vi phạm pháp luật về đất đai, đặc biệt là hành vi tham nhũng, hối lộ của một bộ phận người có chức, có quyền trong quản lý, sử dụng đất đai đã gây hậu quả rất nghiêm trọng, ảnh hưởng xấu đến lòng tin của nhân dân, các nhà đầu tư trong và ngoài nước. Thủ tục hành chính trong lĩnh vực đất đai đã có những tiến bộ nhất định nhưng vẫn còn gây phiền hà cho người dân và doanh nghiệp. Khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực quản lý, sử dụng đất đai vẫn chiếm tỷ lệ cao trong tổng số đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân gửi đến các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền.

Thực trạng nói trên cho thấy việc sửa đổi, hoàn thiện pháp luật về đất đai lúc này thực sự là mệnh lệnh của cuộc sống. Nhân dân đang đặt trọn sự kỳ vọng của mình trên vai các ĐBQH Khóa XV.

Minh định khái niệm sở hữu toàn dân về đất đai

Trước hết, theo tôi, với dự thảo Luật lần này, cần minh định khái niệm sở hữu toàn dân về đất đai, quyền của đại diện chủ sở hữu, quyền của người sử dụng đất để phòng ngừa vi phạm pháp luật trong quản lý, sử dụng đất đai, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Quan điểm của Đảng về sở hữu tư liệu sản xuất trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ đi lên chủ nghĩa xã hội, Nghị quyết 18 của Trung ương ngày 26.6.2022 về "Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao" và quy định tại Điều 53 của Hiến pháp năm 2013 là những cơ sở chính trị, pháp lý quan trọng cho việc sửa đổi Luật Đất đai hiện hành.

Căn cứ vào quan điểm chỉ đạo của Đảng, quy định của Hiến pháp về đất đai, Luật Đất đai năm 2013 cần được sửa đổi cơ bản, toàn diện, thể chế hóa yêu cầu "phân định rõ quyền của người sở hữu, quyền của người sử dụng tư liệu sản xuất và quyền quản lý của Nhà nước trong lĩnh vực kinh tế, bảo đảm mọi tư liệu sản xuất đều có người làm chủ" (Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội - bổ sung, phát triển năm 2011).

Về đất đai, Điều 53 Hiến pháp năm 2013 đã quy định rất rõ "Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý". Vì vậy, nhiệm vụ của dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) lần này không phải là "nhắc lại" quy định của Hiến pháp về "Chế độ sở hữu đất đai", mà cần tập trung quy định cụ thể nội hàm các khái niệm “Sở hữu toàn dân về đất đai”, “Đại diện chủ sở hữu”, cơ chế, phương thức thực hiện quyền chủ sở hữu toàn dân, quyền đại diện chủ sở hữu, quyền của người sử dụng đất, nguyên tắc và chính sách quản lý, sử dụng đất.

Cho đến thời điểm hiện tại, Luật Đất đai năm 2013 cũng như các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đều chưa giải thích khái niệm “Sở hữu toàn dân về đất đai”. Do đó, việc sửa đổi Luật lần này cần giải thích khái niệm “Sở hữu toàn dân về đất đai”. Nếu “đất đai thuộc sở hữu toàn dân” được hiểu nhân dân là chủ thể sở hữu chung về đất đai thì phải quy định rõ cách thức nhân dân là chủ sở hữu đất đai tương tự như cách thức nhân dân là chủ thể của quyền lực chính trị. Theo đó, “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân” phải được giải thích tại Điều 3 của dự thảo Luật theo hướng: nhân dân là chủ sở hữu chung đất đai, thực hiện quyền chủ sở hữu của mình bằng hình thức trực tiếp (tham gia ý kiến về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, biểu quyết khi Nhà nước trưng cầu ý dân về đất đai, thực hiện quyền giám sát của nhân dân về đất đai…) và gián tiếp (thông qua Quốc hội và HĐND các cấp).

Quyền, trách nhiệm của Nhà nước với địa vị pháp lý đại diện chủ sở hữu về đất đai được thể hiện trong Chương II của bản dự thảo Luật đang được đưa ra lấy ý kiến nhân dân so với Luật hiện hành có nhiều tiến bộ. Tuy nhiên, quy định về phân cấp, phân quyền giữa các cơ quan nhà nước đi đôi với tăng cường giám sát, thanh tra, kiểm tra chưa thể hiện rõ tư tưởng của Hiến pháp 2013 về giám sát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước, giữa cơ quan nhà nước và nhân dân. Đất đai là loại tài sản, hàng hóa đặc biệt. Theo đó, dự thảo Luật nên bổ sung một số cơ chế, phương thức giám sát, thanh tra, kiểm tra đặc thù để phòng ngừa những hành vi lạm dụng quyền lực, lợi ích nhóm trong quản lý, sử dụng đất.

Quy định của dự thảo Luật về thứ bậc quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; thẩm quyền xây dựng, phê duyệt, căn cứ lập quy hoạch, kế hoạch, nội dung của quy hoạch, kế hoạch, trình tự, thủ tục tiến hành các bước lập, thẩm định, phê duyệt nhìn chung khá chặt chẽ, vì ngoài cơ quan chuyên môn giúp chính quyền cùng cấp chuẩn bị thì còn có Hội đồng thẩm định. Tuy nhiên, để bảo đảm quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đạt được như yêu cầu của Trung ương nêu trong Nghị quyết số 18/NQ-TW thì nên quy định Hội đồng được mời các chuyên gia có nhiều kinh nghiệm về lĩnh vực quản lý, sử dụng đất đai tham gia phản biện với tư cách độc lập để có thể thu thập được nhiều ý kiến đa chiều, có tính phản biện cao giúp nâng cao chất lượng kết luận của Hội đồng thẩm định.

Quy định về rà soát, điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất như dự thảo Luật hiện còn thiếu chặt chẽ (dự thảo Luật quy định chung cấp nào có thẩm quyền phê duyệt thì cấp đó có thẩm quyền cho điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch). Thực tế cho thấy, việc quản lý, thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở một số nơi khá lỏng lẻo, tùy tiện điều chỉnh. Do đó, để tránh lợi dụng điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, dự thảo Luật nên quy định cụ thể và chặt chẽ hơn về các điều kiện đề nghị điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch và quy trình, thủ tục phê duyệt phương án điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch theo hướng vẫn phải có thẩm định của Hội đồng thẩm định và khi phê duyệt cần có sự tham gia của đại diện các cơ quan, tổ chức như khi thông qua quy hoạch, kế hoạch.

Thu hẹp đối tượng được giao đất không thu tiền quyền sử dụng đất

Giao đất, cho thuê đất, chuyển quyền sử dụng đất là các hình thức thực hiện quyền của đại diện chủ sở hữu về đất đai. Hiệu quả cao, thấp, tiết kiệm hay lãng phí, chặt chẽ hay buông lỏng, bảo toàn, phát triển giá trị đất hay gây thất thoát... chính là ở những hoạt động này của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Từ thực tế thi hành Luật Đất đai năm 2013 cho thấy, khá nhiều quyết định giao đất, cho thuê đất, chuyển quyền sử dụng đất khiến dư luận xã hội bức xúc, điển hình là những “đại dự án” mang danh “phát triển du lịch tâm linh” được sử dụng hàng trăm, thậm chí hàng nghìn héc ta đất. Để bảo đảm tính minh bạch, hạn chế những tiêu cực phát sinh trong quản lý, sử dụng đất, dự thảo Luật cần thu hẹp đối tượng được giao đất không thu tiền quyền sử dụng đất, nên tách bạch phần đất giao cho các tôn giáo xây dựng cơ sở thờ tự phải phù hợp với giáo lý, giáo quy của mỗi tôn giáo và bảo đảm sự tương quan chung (nên có định mức chung kèm theo hệ số điều chỉnh phù hợp với quỹ đất của mỗi địa phương). Quốc hội cần giám sát một số dự án xây dựng chùa trên diện tích đất rất lớn. 

Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất - một trong những nội dung quan trọng nhất của dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), vì liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trong lĩnh vực đất đai. Dự thảo Luật đã bổ sung một số quy định mới, như đa dạng hóa các hình thức bồi thường đối với hộ gia đình, cá nhân có đất bị thu hồi theo hướng không áp đặt chủ quan từ phía Nhà nước mà căn cứ nhu cầu của người dân và điều kiện cụ thể của địa phương; chính sách hỗ trợ thuê đất không thông qua đấu giá; quỹ hỗ trợ người cao tuổi, trẻ em, người khuyết tật… Đây là những quy định tiến bộ, hướng về người dân. Tuy nhiên, tính khả thi của các quy định này sẽ cao hơn nếu Nhà nước có sự cam kết bằng những quy định cụ thể về trách nhiệm của mình bảo đảm chất lượng chỗ ở, các công trình khác gắn liền với đất, đặc biệt là bảo đảm sinh kế của người dân ở nơi tái định cư tốt hơn nơi ở cũ.

Để đất đai thực sự là động lực phát triển đất nước 

Thứ hai, giá đất, giá trị quyền sử dụng đất, bỏ khung giá đất chính phủ, xây dựng bảng giá đất phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường quyền sử dụng đất - xử lý đúng những vấn đề quan trọng này sẽ bảo đảm đất đai là động lực đưa nước ta  thành nước phát triển có thu nhập cao.

Thực tế thi hành Luật Đất đai gần 10 năm qua cho thấy, tài chính đất đai, giá đất là những vấn đề hết sức phức tạp. Đất đai không chỉ là tài sản, hàng hóa đặc biệt mà còn là yếu tố đầu vào của nhiều ngành sản xuất, kinh doanh. Việc bỏ khung giá đất Chính phủ, giải thích từ ngữ “giá đất” và “giá trị quyền sử dụng đất”... thực sự là những vấn đề lớn và hiện đang còn ý kiến rất khác nhau. Xử lý giá đất không phù hợp sẽ dẫn đến hoặc Nhà nước thất thu, hoặc Nhà nước kìm hãm sự phát triển của đất nước.

Những quy định trong dự thảo Luật về giá đất, giá trị quyền sử dụng đất phải được xem xét lại một cách thận trọng. Không thể coi giá đất và giá trị quyền sử dụng đất là một, vì giá đất là do Nhà nước quyết định, còn giá trị quyền sử dụng đất hình thành do thỏa thuận dân sự giữa bên chuyển nhượng và bên nhận chuyển nhượng, bên cho thuê và bên thuê, bên góp vốn và bên nhận góp vốn, bên thế chấp và bên nhận thế chấp bằng quyền sử dụng đất. Giá trị quyền sử dụng đất của các lô đất trên một đường phố, đoạn phố cũng luôn có sự khác nhau do nhiều yếu tố (vị trí, diện tích, chiều rộng mặt tiền...).

Vì vậy, quy định tại khoản 2 Điều 153 của dự thảo Luật sẽ khó bảo đảm tính khả thi trên thực tế. Việc bỏ khung giá đất Chính phủ đúng là sự đột phá, nhưng việc giao cho HĐND, UBND xây dựng bảng giá đất, và giao cho UBND cấp huyện quyết định giá đất cụ thể chắc chắn sẽ làm cho giá đất trở nên phức tạp hơn khi mỗi huyện (quận) có một "bông hoa" và cả nước sẽ có một "rừng hoa" giá đất.

Liên quan đến giá đất, một vấn đề nổi lên được toàn xã hội quan tâm, đó là giá trị tăng thêm của quyền sử dụng đất trong các dự án phát triển đô thị nhưng chưa thấy dự thảo Luật quy định nguyên tắc xử lý để bảo đảm hài hòa quyền lợi của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu, của người dân với tư cách chủ sở hữu và của nhà đầu tư (doanh nghiệp). Đây là vấn đề rất nóng hiện nay mà việc sửa đổi Luật Đất đai lần này không thể né tránh. Theo đó, Nhà nước là đại diện chủ sở hữu phải là người đưa ra nguyên tắc xử lý trên cơ sở tổng kết thực tiễn ở nước ta và tham khảo thêm kinh nghiệm của các nước có điều kiện gần với nước ta.

Đất đai luôn là vấn đề phức tạp, liên quan đến mọi người dân, mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Nhân dân là chủ sở hữu đất đai nhưng ủy quyền cho Nhà nước là đại diện chủ sở hữu. Nhân dân đang đặt trọn sự kỳ vọng trên vai các ĐBQH nhiệm kỳ khóa XV về một hành lang pháp lý hoàn chỉnh, sao cho nhân dân thực sự là chủ trong khái niệm "Đất đai thuộc sở hữu toàn dân". 

Lê Việt Trường - Nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Quốc phòng và An ninh

Theo Báo Đại biểu Nhân dân