Họp Ban Chỉ đạo Giải báo chí toàn quốc “Báo chí với công tác đấu tranh phòng, chống tham nhũng, lãng phí” lần thứ ba

Nhận thức về trách nhiệm kỷ luật đối với công chức vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng

Hiện nay, đấu tranh phòng, chống tham nhũng là vấn đề mang tính cấp thiết1. Điều 92 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 quy định: “người có hành vi tham nhũng thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm, phải bị xử lý kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật”. Với quy định trên có thể nhận thấy, công chức vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng thì có thể bị truy cứu trách nhiệm kỷ luật.

Việc xử lý kỷ luật công chức vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng được điều chỉnh trong Nghị định số 34/2011/NĐ-CP ngày 17/5/2011 về xử lý kỷ luật đối với công chức và Nghị định số 59/2019/NĐ-CP ngày 1/7/2019 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Phòng, chống tham nhũng. Xét về mối tương quan này thì Nghị định số 34/2011/NĐ-CP có thể được xem là nghị định chung điều chỉnh vấn đề xử lý kỷ luật công chức bao gồm cả công chức vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng.

Bất cập trong các quy định pháp luật về trách nhiệm kỷ luật đối với công chức vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng

Thứ nhất, pháp luật hiện hành vẫn tồn tại những mâu thuẫn xoay quanh các hình thức kỷ luật áp dụng đối với công chức vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng.

Khoản 1 Điều 2 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 quy định về các hành vi tham nhũng trong khu vực nhà nước do người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan, tổ chức, đơn vị khu vực nhà nước thực hiện. Tuy liệt kê các hành vi tham nhũng, nhưng Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 không quy định chế tài cụ thể đối với từng hành vi. Tham khảo mục 1 Chương XXIII Bộ luật Hình sự năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017) về các tội phạm tham nhũng thì có 7 hành vi tham nhũng được xem là tội phạm quy định tại các Điều 353, 354, 355, 356, 357, 358, 359. Quy định này trùng khớp với 7 hành vi quy định từ điểm a đến điểm g khoản 1 Điều 2 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018. Hành vi “Đưa hối lộ, môi giới hối lộ” theo điểm h khoản 1 Điều 2 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 có chế tài quy định tại Điều 364 và Điều 365 Bộ luật Hình sự năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017). Như vậy, các hành vi còn lại quy định từ điểm i đến điểm m khoản 1 Điều 2 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 thì không xác định được chế tài trong Bộ luật Hình sự năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017). Vậy các vi phạm này sẽ bị áp dụng loại trách nhiệm pháp lý gì?

Dưới góc độ trách nhiệm kỷ luật, đối chiếu với các hình thức kỷ luật được quy định trong Nghị định số 34/2011/NĐ-CP và Nghị định số 59/2019/NĐ-CP thì hành vi “Lợi dụng chức vụ, quyền hạn sử dụng trái phép tài sản công vì vụ lợi” quy định tại điểm i khoản 1 Điều 2 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 sẽ có thể bị áp dụng hình thức kỷ luật khiển trách theo khoản 5 Điều 9 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP; hành vi “Nhũng nhiễu vì vụ lợi” quy định tại điểm k khoản 1 Điều 2 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 sẽ có thể bị áp dụng hình thức kỷ luật khiển trách theo điểm a khoản 1 Điều 83 Nghị định số 59/2019/NĐ-CP; hành vi “Không thực hiện, thực hiện không đúng hoặc không đầy đủ nhiệm vụ, công vụ vì vụ lợi” quy định tại điểm l khoản 1 Điều 2 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 sẽ có thể bị áp dụng hình thức kỷ luật khiển trách theo khoản 2 Điều 9 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP; hành vi “Lợi dụng chức vụ, quyền hạn để bao che cho người có hành vi vi phạm pháp luật vì vụ lợi; cản trở, can thiệp trái pháp luật vào việc giám sát, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án vì vụ lợi” quy định tại điểm m khoản 1 Điều 2 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 sẽ có thể bị áp dụng hình thức kỷ luật hạ bậc lương theo khoản 2 Điều 11 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP. Tuy nhiên, vướng mắc lại có thể phát sinh bởi theo Luật Cán bộ, công chức năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) thì hình thức kỷ luật hạ bậc lương không thể áp dụng đối với công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý. Trong khi đó, hành vi “lợi dụng chức vụ, quyền hạn để bao che cho người có hành vi vi phạm pháp luật vì vụ lợi; cản trở, can thiệp trái pháp luật vào việc giám sát, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án vì vụ lợi” phải do người có chức vụ, quyền hạn mà đa phần là công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý thực hiện. Vấn đề có tính thực tiễn đặt ra là nếu công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý có hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn để bao che cho người có hành vi vi phạm pháp luật vì vụ lợi thì người có thẩm quyền sẽ bị áp dụng hình thức kỷ luật gì? Trong trường hợp này nếu áp dụng hình thức kỷ luật hạ bậc lương thì tuy đúng về tính chất, mức độ nhưng lại không đúng đối tượng công chức. Ngược lại, nếu không áp dụng hình thức kỷ luật hạ bậc lương thì cũng sẽ rất khó khăn trong việc lựa chọn hình thức kỷ luật khác phù hợp hơn.

Thứ hai, các quy định về chế tài kỷ luật công chức vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng trong Nghị định số 34/2011/NĐ-CP và Nghị định số 59/2019/NĐ-CP chứa đựng quá nhiều các tiêu chí định tính, gây khó khăn cho quá trình áp dụng.

Nghị định số 34/2011/NĐ-CP tuy là văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành cho Luật Cán bộ, công chức năm 2008 về xử lý kỷ luật công chức, trong đó có công chức vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng nhưng vẫn còn quá nhiều những quy định không thật sự rõ ràng. Cụ thể, trong Nghị định số 34/2011/NĐ-CP có quy định mức độ nghiêm trọng của hành vi vi phạm sẽ được sử dụng làm căn cứ quyết định hình thức kỷ luật. Theo đó, hành vi vi phạm ở mức độ nghiêm trọng quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng (khoản 8 Điều 10) sẽ có hình thức kỷ luật cảnh cáo. Tương tự, cũng như những hành vi trên nhưng ở mức độ “rất nghiêm trọng” sẽ bị kỷ luật hình thức cách chức (khoản 1 Điều 13), còn ở mức độ “đặc biệt nghiêm trọng” sẽ bị buộc thôi việc (khoản 5 Điều 14). Thế nhưng, trong cả Nghị định số 34/2011/NĐ-CP lại không có bất kỳ quy định nào nhằm đưa ra căn cứ xác định đâu là hành vi vi phạm ở mức độ nghiêm trọng, rất nghiêm trọng hay đặc biệt nghiêm trọng.

Ngày 1/7/2019, Chính phủ ban hành Nghị định số 59/2019/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Phòng, chống tham nhũng. Nghị định số 59/2019/NĐ-CP có 10 điều luật quy định cụ thể về vấn đề xử lý kỷ luật công chức vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng. Trong mối tương quan với Nghị định số 34/2011/NĐ-CP, Nghị định số 59/2019/NĐ-CP được “kỳ vọng” là văn bản quy định rõ ràng, cụ thể về các hình thức kỷ luật và hành vi vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng.

Thứ ba, quy định miễn hình thức kỷ luật trong Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 không phù hợp với các quy định khác trong hệ thống pháp luật Việt Nam.

Điều 77 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định miễn trách nhiệm kỷ luật đối với công chức, trong một số trường hợp. So với Điều 77 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 thì Điều 5 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP đã quy định thêm một trường hợp miễn trách nhiệm kỷ luật đối với công chức là “Được cơ quan có thẩm quyền xác nhận tình trạng mất năng lực hành vi dân sự khi vi phạm pháp luật”.

Ngoài ba trường hợp được miễn trách nhiệm kỷ luật quy định tại Điều 5 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP thì hiện nay Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 lại “bổ sung” thêm một trường hợp miễn xử lý kỷ luật. Theo điểm c khoản 3 Điều 73 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 thì “người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị được xem xét miễn hình thức kỷ luật nếu chủ động xin từ chức trước khi cơ quan có thẩm quyền phát hiện, xử lý, trừ trường hợp bị truy cứu trách nhiệm hình sự”.

Trong xử phạt vi phạm hành chính, nếu như pháp luật quy định “miễn hình thức xử phạt” thì không đồng nghĩa với “miễn trách nhiệm hành chính” bởi xử phạt vi phạm hành chính là việc người có thẩm quyền áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện vi phạm hành chính2. Điều này có nghĩa nếu vì một lý do nào đó không thể áp dụng được các hình thức xử phạt thì người có thẩm quyền vẫn có thể áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả với tính chất là chế tài hành chính3. Ngược lại, trách nhiệm kỷ luật không tồn tại các biện pháp khắc phục hậu quả. Do đó, nếu Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 quy định “miễn hình thức kỷ luật” thì cũng đồng nghĩa với “miễn trách nhiệm kỷ luật”.

Về tính chất cưỡng chế, khi được “miễn hình thức kỷ luật” hay “miễn trách nhiệm kỷ luật” thì công chức không gánh chịu bất kỳ hình thức kỷ luật nào cả. Về hậu quả bất lợi, các hậu quả pháp lý quy định tại Điều 82 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 cũng không thể được áp dụng trong trường hợp “miễn hình thức kỷ luật” hay “miễn trách nhiệm kỷ luật” vì đơn giản những hệ quả này chỉ áp dụng kèm theo hình thức kỷ luật.

Về lý luận, khi thực hiện vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng, công chức phải gánh chịu trách nhiệm kỷ luật. Do đó, không thể sử dụng phương thức “chủ động xin từ chức trước khi cơ quan có thẩm quyền phát hiện, xử lý” để “né tránh” việc bị xử lý kỷ luật. Dưới góc độ pháp lý thì từ chức là việc công chức lãnh đạo, quản lý đề nghị được thôi giữ chức vụ khi chưa hết nhiệm kỳ hoặc chưa hết thời hạn bổ nhiệm4. Đây là một quyền của công chức lãnh đạo, quản lý khi nhận thấy mình không còn phù hợp với chức vụ nữa. Trong khi đó, các hình thức kỷ luật là hậu quả pháp lý bất lợi mà công chức phải gánh chịu khi vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng. Do đó, không thể xem “chủ động xin từ chức trước khi cơ quan có thẩm quyền phát hiện, xử lý” là một trường hợp được xem xét “miễn trách nhiệm kỷ luật”.

Thứ tư, sự ngộ nhận trong việc áp dụng hình thức kỷ luật thay cho trách nhiệm hình sự, hay trách nhiệm hành chính.

Khoản 1 Điều 92 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 đã quy định: “người có hành vi tham nhũng giữ bất kỳ chức vụ, vị trí công tác nào đều phải bị xử lý nghiêm minh theo quy định của pháp luật, kể cả người đã nghỉ hưu, thôi việc, chuyển công tác”. Theo điểm a khoản 5 Điều 84 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 (được sửa đổi, bổ sung năm 2019) thì “mọi hành vi vi phạm trong thời gian công tác của công chức đã nghỉ việc, nghỉ hưu đều bị xử lý theo quy định của pháp luật. Căn cứ vào tính chất, mức độ nghiêm trọng, người có hành vi vi phạm có thể bị xử lý hình sự, hành chính hoặc xử lý kỷ luật”. Với quy định này có thể hiểu, mỗi hành vi vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng trong thời gian công tác của cá nhân đã nghỉ việc, nghỉ hưu chỉ có thể bị xử lý kỷ luật hoặc xử lý hình sự (hoặc hành chính). Chế tài hành chính và chế tài hình sự không bao giờ song hành tồn tại. Do đó, khi đã truy cứu trách nhiệm hành chính thì không đồng thời xử lý hình sự và ngược lại5. Tuy nhiên, quy định “bị xử lý hình sự, hành chính hoặc xử lý kỷ luật” lại không phù hợp với lý luận về xử lý kỷ luật.

Căn cứ vào Bộ luật Hình sự năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2017) thì một công chức có chức vụ có thể bị truy cứu Tội lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong khi thi hành công vụ (Điều 356). Khi nghỉ việc, nghỉ hưu thì vẫn có thể bị truy cứu tội này nếu còn thời hiệu truy cứu trách nhiệm hình sự. Chế tài đối với hành vi này lên đến 15 năm tù. Trường hợp một người sau khi nghỉ việc, nghỉ hưu mới bị truy cứu trách nhiệm hình sự về Tội lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong khi thi hành công vụ thì vẫn có thể bị áp dụng một trong các hình thức kỷ luật là khiển trách, cảnh cáo, xóa tư cách chức vụ đã đảm nhiệm. Trong đó, hình phạt tù là chế tài trách nhiệm hình sự và một trong các hình thức kỷ luật “khiển trách hoặc cảnh cáo hoặc xóa tư cách chức vụ đã đảm nhiệm” là chế tài trách nhiệm kỷ luật. Như vậy, một người sau khi nghỉ việc, nghỉ hưu mới phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng trong thời gian công tác thì vừa có thể gánh chịu trách nhiệm kỷ luật, vừa có thể gánh chịu trách nhiệm hình sự (hoặc trách nhiệm hành chính). Do đó, cách quy định “bị xử lý hình sự, hành chính hoặc xử lý kỷ luật” như điểm a khoản 5 Điều 84 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 (được sửa đổi, bổ sung năm 2019) đã tạo ra sự ngộ nhận là người vi phạm chỉ có thể gánh chịu một trong các loại trách nhiệm pháp lý vừa nêu.

Một số giải pháp hoàn thiện

Thứ nhất, theo Luật Cán bộ, công chức năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) (có hiệu lực vào ngày 1/7/2020) thì hình thức kỷ luật hạ bậc lương chỉ áp dụng đối với công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý. Đây là một quy định mới của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) so với Luật Cán bộ, công chức năm 2008. Như vậy, nếu bất kỳ một nghị định nào muốn được áp dụng sau ngày 1/7/2020 thì đều phải thiết kế theo hướng không quy định hình thức kỷ luật hạ bậc lương đối với công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý. Khi Luật Cán bộ, công chức năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) có hiệu lực, chắc chắn Chính phủ phải ban hành nghị định mới để sửa đổi Nghị định số 34/2011/NĐ-CP và Nghị định số 59/2019/NĐ-CP. Trong lần sửa đổi này, nhà làm luật cần minh định các hình thức kỷ luật để áp dụng đối với công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý hoặc đối với công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng. Phân biệt và quy định cụ thể các hình thức kỷ luật áp dụng đối với từng đối tượng công chức (giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý hoặc không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý) sẽ tạo ra cơ sở pháp lý vững chắc, tạo điều kiện cho việc áp dụng pháp luật khách quan, chính xác.

Thứ hai, việc đưa các tiêu chí định tính làm căn cứ xác định mức độ nặng nhẹ của hành vi vi phạm thiết nghĩ là không phù hợp nguyên tắc pháp quyền6. Do đó, cần thay thế các tiêu chí định tính trong Nghị định số 34/2011/NĐ-CP và Nghị định số 59/2019/NĐ-CP thành các tiêu chí định lượng cụ thể nhằm tạo ra sự thống nhất trong việc quyết định hình thức kỷ luật đối với công chức vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng.

Thứ ba, cần minh định giữa từ chức với vấn đề phải gánh chịu trách nhiệm kỷ luật khi công chức vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng. Nói cách khác, không thể xem “chủ động xin từ chức trước khi cơ quan có thẩm quyền phát hiện, xử lý” là căn cứ miễn trách nhiệm kỷ luật cho công chức vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng. Có chăng đây chỉ có thể là một tình tiết giảm nhẹ, để từ đó người có thẩm quyền xem xét “giảm hình thức kỷ luật” cho công chức vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng.

Cuối cùng, trách nhiệm kỷ luật có thể áp dụng đồng thời với các dạng trách nhiệm pháp lý khác như trách nhiệm hình sự, trách nhiệm hành chính, trách nhiệm dân sự. Nếu công chức (bao gồm cả công chức đã nghỉ việc, nghỉ hưu) vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng, đồng thời là tội phạm hoặc vi phạm hành chính hoặc gây thiệt hại về tài sản của cá nhân, tổ chức thì ngoài việc gánh chịu trách nhiệm hình sự, trách nhiệm hành chính, trách nhiệm dân sự thì còn bị xử lý kỷ luật. Trách nhiệm hình sự và trách nhiệm hành chính là những loại trách nhiệm pháp lý trước nhà nước. Trách nhiệm dân sự là loại trách nhiệm trước bên bị vi phạm. Trong khi đó, trách nhiệm kỷ luật với hệ quả bị xử lý kỷ luật là trách nhiệm của công chức trước chính cơ quan, đơn vị. Do đây là những trách nhiệm pháp lý khác nhau, gánh chịu trước những chủ thể khác nhau, nên việc truy cứu trách nhiệm hành chính hoặc trách nhiệm hình sự không làm vô hiệu hóa trách nhiệm kỷ luật. Chính vì vậy, Chính phủ cần khẳng định cụ thể nguyên tắc này để tránh gây ra những ngộ nhận về việc chỉ áp dụng trách nhiệm kỷ luật mà không đồng thời áp dụng trách nhiệm hình sự hoặc trách nhiệm hành chính đối với công chức thực hiện vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng.

TS.Cao Vũ Minh, Đại học Luật TP.HCM

ThS. Phạm Duy Quang, Đại học Luật TP.HCM

Chú thích:

1. Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Văn phòng Trung ương Đảng, 2016, tr. 18.

2. Khoản 2 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2014, 2017).

3. Điều 65 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2014, 2017).

4. Khoản 13 Điều 7 Luật Cán bộ, công chức năm 2008.

5. Nguyễn Cảnh Hợp (chủ biên), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Hồng Đức, 2017, tr. 561.

6. Waldemanr Beson - Gorthard Jasper, Nhà nước pháp quyền, Nxb. Chính trị quốc gia, 2002, tr. 188.