Hoạt động giám sát bằng hình thức "Nghiên cứu, xem xét văn bản của cơ quan có thẩm quyền liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân" là hình thức giám sát mới của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và là một trong ba hình thức giám sát lần đầu tiên được quy định tại Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 (Khoản 1 Điều 27).
Cho đến nay, không chỉ là một trong những hình thức giám sát chưa được tổ chức thực hiện nhiều trên thực tế mà dưới góc độ nghiên cứu khoa học, hình thức giám sát văn bản này của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cũng là vấn đề có rất ít nghiên cứu khoa học đề cập tới1. Do vậy, nhận thức về hình thức giám sát này hiện nay nhìn chung còn rất hạn chế, còn tình trạng chưa hiểu rõ về giám sát văn bản, đồng nhất hình thức giám sát văn bản này với các hình thức giám sát việc thực hiện văn bản. Vì vậy, việc nghiên cứu, từng bước làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về hình thức giám sát văn bản của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là rất cần thiết.
Khái niệm
Đến nay, mặc dù Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam - văn bản quy phạm pháp luật đầu tiên quy định về hình thức giám sát văn bản của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đã được ban hành gần 10 năm nhưng chưa có quy định pháp luật nào đưa ra định nghĩa về hình thức giám sát này. Qua nghiên cứu các quy định về giám sát nói chung, giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam nói riêng và cụ thể nhất là các quy định và thực tiễn thực hiện giám sát văn bản của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam những năm qua, bước đầu có thể hiểu sơ bộ về giám sát văn bản của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam như sau:
Giám sát văn bản của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là việc các cơ quan có thẩm quyền của Mặt trận tổ chức nghiên cứu, xem xét văn bản do cơ quan có thẩm quyền ban hành nhằm xem xét, đánh giá văn bản theo các tiêu chí, yêu cầu do pháp luật quy định, nhất là về những hạn chế của văn bản để đề xuất, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý nhằm khắc phục những hạn chế của văn bản.
Hình thức giám sát văn bản của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cần thiết được sử dụng khi trên thực tế có những văn bản đã được cơ quan có thẩm quyền ban hành nhưng có những dấu hiệu cho thấy còn có những hạn chế, đã hoặc có khả năng gây ảnh hưởng tới các quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân, ảnh hưởng tới các quyền và trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên Mặt trận.
Chủ tịch Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam Đỗ Văn Chiến trình bày Báo cáo Tổng hợp ý kiến, kiến nghị của cử tri và nhân dân tại Phiên khai mạc Kỳ họp thứ Sáu, Quốc hội khóa XV. Ảnh: QH
Về chủ thể thực hiện giám sát
Theo quy định của Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật, chủ thể có quyền thực hiện giám sát văn bản gồm:
Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp: Chủ trì giám sát các văn bản do các cơ quan nhà nước ban hành có liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân, quyền và trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
Các tổ chức chính trị - xã hội: Chủ trì giám sát các văn bản do các cơ quan nhà nước ban hành có liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của đoàn viên, hội viên, quyền và trách nhiệm của tổ chức mình theo đề nghị của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam hoặc theo quy định của pháp luật.
Các tổ chức thành viên khác của Mặt trận: Phối hợp với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cùng cấp thực hiện giám sát đối với các văn bản do các cơ quan nhà nước ban hành có liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của đoàn viên, hội viên, quyền và trách nhiệm của tổ chức mình.
Về chủ thể ban hành văn bản được giám sát
Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và Nghị quyết liên tịch số 403/2017/NQLT-UBTVQH14-CP-ĐCTUBTWMTTQVN ngày 15/6/2017 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ và Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam quy định chi tiết các hình thức giám sát, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (sau đây gọi tắt là Nghị quyết liên tịch số 403) không có quy định cụ thể về các cơ quan có văn bản được giám sát. Tuy nhiên, theo tinh thần các quy định tại các văn bản này cũng như qua thực tiễn thi hành, có thể thấy phạm vi các cơ quan có văn bản chịu sự giám sát là rất rộng, bao gồm mọi cơ quan thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp2. Ngoài ra, theo Quy chế giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể chính trị - xã hội3 thì chủ thể được Mặt trận Tổ quốc giám sát văn bản còn bao gồm cả các cơ quan, tổ chức Đảng ở các cấp.
Căn cứ vào vai trò, trách nhiệm của từng chủ thể trong quá trình ban hành các văn bản, có thể xếp các chủ thể này theo ba nhóm chính sau: a) Nhóm cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo dự thảo văn bản; b) Nhóm cơ quan, tổ chức chịu trách nhiệm xây dựng và trình dự thảo văn bản để cơ quan có thẩm quyền ban hành; c) Nhóm cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản...
Ngoài ra, có các cơ quan, tổ chức khác có liên quan đến việc ban hành, thực hiện văn bản thuộc đối tượng giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, như: các cơ quan cấp trên trực tiếp của cơ quan chủ trì soạn thảo, xây dựng văn bản; cơ quan trình hoặc ban hành văn bản; các cơ quan kiểm tra, giám sát văn bản; các cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng tác động, đối tượng thi hành, thực hiện văn bản... Tùy từng loại chủ thể có liên quan đến quá trình ban hành, thực hiện văn bản được giám sát mà có những quyền và trách nhiệm khác nhau trong quy trình Mặt trận Tổ quốc Việt Nam giám sát văn bản của cơ quan có thẩm quyền.
Về văn bản được giám sát
Điều 4 của Nghị quyết liên tịch số 403 quy định về văn bản được nghiên cứu, xem xét là "các loại văn bản thực hiện chính sách, pháp luật của cơ quan có thẩm quyền liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân". Quy định này mang tính nguyên tắc, định hướng chung nên chưa cụ thể, chưa đủ xác định rõ thế nào là văn bản thuộc đối tượng, phạm vi giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Tại Thông tri số 23/TTr-MTTW-BTT ngày 21/7/2017 của Ban Thường trực Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam Hướng dẫn quy trình giám sát và quy trình phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đã chỉ rõ hơn về các loại văn bản được giám sát, gồm: Văn bản quy phạm pháp luật; Quyết định hành chính; Bản án, quyết định, kết luận, cáo trạng trong hoạt động tố tụng; Các chương trình mục tiêu quốc gia, chương trình kinh tế - xã hội, dự án, đề án của cơ quan nhà nước...
Như vậy, theo quy định và hướng dẫn hiện nay, phạm vi văn bản được giám sát là rất rộng, cả về thể thức văn bản và nội dung văn bản. Hầu như mọi thể thức văn bản và nội dung văn bản do các cơ quan nhà nước ban hành đều có thể được coi là "văn bản thực hiện chính sách, pháp luật của cơ quan có thẩm quyền liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân" để giám sát. Đây là vấn đề cũng cần phải được rà soát, đánh giá lại để phù hợp hơn với chức năng, nhiệm vụ và điều kiện thực tiễn, vừa bảo đảm tính thống nhất trong quy định về giám sát của các văn bản trong hệ thống pháp luật, vừa phân định rõ đối tượng văn bản được giám sát theo tính chất văn bản và lĩnh vực hoạt động nhà nước.
Nội dung giám sát
Hiện nay, nội dung giám sát văn bản của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền gồm những nội dung cụ thể nào chưa được quy định rõ. Vì vậy, trong thời gian qua, hoạt động giám sát này của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tập trung vào giám sát những vấn đề được cho là có dấu hiệu chưa phù hợp với Hiến pháp, pháp luật và thực tiễn của văn bản được giám sát.
Xuất phát từ tính chất, mục đích, nguyên tắc, nội dung hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đã được Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam quy định4, nội dung giám sát văn bản của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cần tập trung vào những chính sách, những quy định có dấu hiệu vi hiến, vi phạm pháp luật hoặc không phù hợp với thực tế, có thể xâm hại đến quyền, lợi ích chính đáng của Nhân dân trong văn bản được giám sát.
Đồng thời, để phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đã được Hiến pháp quy định, những chính sách, quy định liên quan đến những vấn đề lớn của quốc gia, dân tộc như thể chế, bộ máy nhà nước, vấn đề đoàn kết các dân tộc, tôn giáo... cũng phải được Mặt trận quan tâm theo dõi và giám sát khi có dấu hiệu vi phạm.
Ý nghĩa của hoạt động giám sát văn bản
Một là, văn bản của cơ quan có thẩm quyền ban hành là sản phẩm của hoạt động công vụ do cơ quan có thẩm quyền ban hành theo quy định của pháp luật nhằm thực thi quyền và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Do vậy, giám sát văn bản chính là giám sát hoạt động và kết quả hoạt động của cơ quan có thẩm quyền và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc xây dựng, ban hành văn bản. Qua giám sát văn bản đánh giá được việc thực hiện thẩm quyền, trách nhiệm, mức độ bảo đảm tiến độ, chất lượng và hiệu quả hoạt động xây dựng, ban hành văn bản của cơ quan, tổ chức, cá nhân trên cơ sở các yêu cầu, đòi hỏi của xã hội, của Nhân dân và của quản lý nhà nước. Điều này khác với việc giám sát hoạt động tổ chức thi hành và thực hiện các quy định thuộc văn bản đó của các cơ quan, tổ chức, cá nhân5.
Hai là, văn bản của cơ quan có thẩm quyền ban hành là sản phẩm có tác động rất lớn đến xã hội, nhất là những văn bản có liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân. Do vậy, giám sát văn bản cũng là hình thức, biện pháp có ý nghĩa đặc biệt quan trọng để Mặt trận Tổ quốc và các thành viên Mặt trận thực hiện trách nhiệm của mình trong việc đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân theo quy định tại Hiến pháp và Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
Ba là, nếu việc thực hiện các hình thức giám sát khác của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam6 chủ yếu nhằm giám sát hoạt động tuân thủ pháp luật, tuân thủ các chính sách và quy định của cơ quan là đối tượng chịu sự giám sát thì, việc giám sát văn bản bên cạnh mục tiêu này, còn có mục tiêu chính là là sự giám sát “ngay từ gốc” về sự phù hợp của các chính sách, quy định. Từ đó, việc thực hiện hình thức giám sát này có thể giúp phát hiện, sửa sai hoặc ngăn chặn ngay những chính sách, quy định chưa phù hợp, có thể gây tác động đến quản lý nhà nước cũng như các lĩnh vực của đời sống xã hội, đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của rất đông đảo tổ chức, cá nhân ngay từ khi chính sách, quy định được ban hành và trong suốt quá trình tuân thủ và thực hiện.
Đặc biệt, hoạt động giám sát này giúp phát hiện, ngăn chặn và xử lý các bất hợp lý, vi phạm ngay từ trong các chính sách, quy định pháp luật để không bị lợi dụng trên thực tế bởi các hoạt động thực thi quyền lực nhà nước (cố ý hoặc vô ý) nhưng được hợp pháp hóa bởi đã thực hiện "đúng chính sách", "đúng quy định", "đúng quy trình"... như trên thực tế đã xảy ra.
Để thực hiện có hiệu lực, hiệu quả và phát huy được những giá trị rất to lớn của hình thức giám sát văn bản của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, cần tiếp tục có những nghiên cứu lý luận và thực tiễn sâu sắc hơn nữa, góp phần làm sáng tỏ về hình thức giám sát này - một trong những công cụ sắc bén, mạnh mẽ mà Đảng, Nhà nước và Nhân dân tin cậy trao cho Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
Chú thích:
1. Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đối với văn bản của cơ quan có thẩm quyền liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân” do ThS. Phạm Thị Kim Cúc (Trung tâm Bồi dưỡng cán bộ và Nghiên cứu khoa học Mặt trận, Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam) làm Chủ nhiệm, năm 2021.
2. Xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan trong hệ thống chính trị, thì trong số các cơ quan là chủ thể được giám sát văn bản, các cơ quan Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, Chính phủ, các bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp là những chủ thể quan trọng nhất chịu sự giám sát văn bản của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
3. Ban hành kèm theo Quyết định số 217/QĐ-TW ngày 12/12/2013 của Bộ Chính trị.
4. Xem: Điều 25, Khoản 2 Điều 26 của Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
5. Xem: Nguyễn Thị Kim Thoa, Giám sát bằng hình thức nghiên cứu, xem xét văn bản của cơ quan có thẩm quyền liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của nhân dân, Tạp chí Mặt trận (https://tapchimattran.vn/thuc-tien/bai-4-giam-sat-bang-hinh-thuc-nghien-cuu-xem-xet-van-ban-cua-co-quan-co-tham-quyen-lien-quan-den-quyen-va-loi-ich-hop-phap-chinh-dang-cua-nhan-dan-39137.html).
6. Như: Tổ chức đoàn giám sát; Thông qua hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng; Tham gia giám sát với cơ quan, tổ chức có thẩm quyền (Điều 27 của Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam).
Nguyễn Quang Minh - Tiến sĩ, Cơ quan Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam