Phân cấp, phân quyền

Phân cấp, phân quyền địa phương là một trong những nội dung cơ bản trong việc tổ chức thực hiện ở các quốc gia trên thế giới. Ở Việt Nam, vấn đề phân cấp, phân quyền đang được chú ý với tính cách là một nhiệm vụ chính trị quan trọng của quá trình cải cách nền hành chính nhà nước.

Phân cấp quản lý (hành chính) là “Chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện thường xuyên, lâu dài, ổn định trên cơ sở pháp luật… thực chất của phân cấp quản lý hành chính là xác định lại sự phân chia thẩm quyền theo các cấp hành chính phù hợp với yêu cầu của tình hình mới¹.

Đồng thời, phân cấp quản lý còn được hiểu là “sự phân chia các đơn vị hành chính - lãnh thổ và phân công thẩm quyền hợp lý giữa các cấp chính quyền tương ứng cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và đặc điểm của mỗi cấp để nhằm thực thi hiệu quả hơn quyền lực nhà nước”².

Như vậy, với khái niệm phân cấp, cần lưu ý hai nội dung sau: Xác định thẩm quyền của mỗi cấp hành chính trong các văn bản quy phạm pháp luật và chuyển giao thẩm quyền của cấp trên cho cấp dưới bằng các quyết định cụ thể nhằm mục tiêu nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.

“Phân quyền” là một từ đa nghĩa, nhằm chỉ một cách thức tổ chức hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Thuật ngữ “phân quyền” có nhiều cách tiếp cận, từ nhiều giác độ khác nhau; vì vậy, có khá nhiều định nghĩa về “phân quyền”. Trong các tổ chức nhà nước, phân quyền được hiểu là chuyển giao quyền từ cơ quan quản lý hành chính nhà nước Trung ương xuống cho các cơ quan cấp dưới. Như vậy, thuật ngữ phân quyền trong trường hợp này gắn liền với hai khái niệm: cấp trên và cấp dưới (hệ thống thứ bậc) và sự chuyển giao quyền (các loại quyền). Hay, phân quyền là việc Chính phủ (Trung ương) trao một số chức năng đặc biệt bao gồm cả hành chính, chính trị và kinh tế vốn thuộc Chính phủ (Trung ương) cho các đơn vị chính quyền địa phương. Do vậy, hoạt động của các đơn vị chính quyền địa phương khi thực thi các chức năng được phân quyền có tính độc lập tương đối với Trung ương trong một khu vực chức năng và lãnh thổ hạn chế.

Bên cạnh đó, có thể hiểu: Phân quyền là việc phân chia, phân phối lại quyền hạn và trách nhiệm đối với các chương trình cho đơn vị hành chính cấp dưới. Phân quyền liên quan đến việc bố trí lại trách nhiệm làm quyết định dựa trên khu vực địa lý cho các đơn vị; bố trí lại nhiệm vụ dựa trên tiêu chuẩn chuyên môn hoá. Như vậy, phân quyền trong trường hợp này liên quan đến cái đã có và sắp xếp lại, bố trí lại quyền hạn và trách nhiệm để nhằm mục đích nhất định.

Phân cấp, phân quyền từ Trung ương xuống địa phương, có nhiều nghiên cứu về thuật ngữ “phân cấp”, “phân quyền” với nhiều cách tiếp cận khác nhau. Tuy nhiên, từ thực tiễn ở Việt Nam, có thể hiểu khái niệm phân cấp quản lý nhà nước là sự phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa chức năng, nhiệm vụ với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước. Ở đây tồn tại tính thứ bậc hành chính giữa các đơn vị hành chính - lãnh thổ.

Ảnh minh họa

Phân quyền từ Trung ương xuống địa phương là nghiên cứu phân quyền theo chiều dọc (theo lãnh thổ). Đó là việc cấp Trung ương chuyển giao một phần quyền hạn, nhiệm vụ, phương tiện, vật chất… cho các cấp chính quyền địa phương thực hiện. Chính quyền địa phương là pháp nhân công quyền, được tự quyết các vấn đề của địa phương trên cơ sở pháp luật. Trung ương thực hiện kiểm tra hoạt động của chính quyền địa phương thông qua hệ thống pháp luật và tài phán hành chính. Trong phân quyền không tồn tại tính thứ bậc hành chính giữa các đơn vị hành chính - lãnh thổ như trong phân cấp. Các địa phương có quyền hạn riêng do Hiến pháp và pháp luật quy định.

Phân quyền từ Trung ương xuống địa phương là sự phân giao quyền lực giữa các cấp chính quyền, mỗi cấp có nhiệm vụ, quyền hạn riêng của mình, hạn chế việc can thiệp vào nhiệm vụ, quyền hạn của nhau, nhưng cấp trên có thể kiểm tra, thanh tra cấp dưới theo quy định của pháp luật.

Có thể nói, phân cấp, phân quyền từ Trung ương xuống địa phương có nhiều điểm tương đồng, thực chất là sự phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn nhằm tăng tính chủ động, chịu trách nhiệm của mỗi cấp hành chính.

Tăng cường phân cấp, phân quyền từ Trung ương xuống địa phương luôn gắn liền với đề cao và thực hiện nghiêm kỷ luật, kỷ cương hành chính. Hoạt động của các cấp chính quyền địa phương luôn chịu sự kiểm tra, giám sát của Chính phủ và bộ, ngành Trung ương, bảo đảm giữ vững nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, thuộc về Nhân dân.

Nguy cơ tha hóa trong thực hiện quyền lực nhà nước của chính quyền địa phương

Tha hóa quyền lực nhà nước là xu hướng khó tránh khỏi, nếu thiếu thiết chế, cơ chế kiểm soát có hiệu lực, hiệu quả. Theo nghĩa chung nhất, tha hóa là “sự chuyển hóa của những hiện tượng và quan hệ nào đó thành một cái gì khác với bản thân chúng”³.

Tha hoá chính là quá trình biến thành (trở thành) cái khác, cái tha hoá chính là cái ban đầu được biểu hiện là cái khác. Nói một cách cụ thể, đó là hiện tượng làm biến tướng bản chất hoặc mục đích của sự vật, hiện tượng. Tha hóa quyền lực thực chất là hành vi lợi dụng, lạm dụng quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước để làm những việc sai trái, khuất tất nhằm mang lại lợi ích cho cá nhân hay lợi ích một nhóm người, làm tổn hại đến lợi ích chung của tập thể, lợi ích của quốc gia - dân tộc.

Quản lý nhà nước là “sự hỗn hợp” giữa quyền lực chính trị (quyền lợi của giai cấp cầm quyền, thể hiện sức mạnh của giai cấp trong thực hiện lợi ích giai cấp) với quyền lực xã hội (thể hiện sức mạnh, ý chí chung của toàn xã hội, bảo đảm sự tồn tại chung của cộng đồng xã hội). Bởi vì, trong lịch sử xã hội, giai cấp nào chiếm giữ được nhà nước, nắm giữ quản lý nhà nước, giai cấp đó là giai cấp nắm giữ quyền lực chính trị trong xã hội. Bàn về vấn đề này, V.I.Lê nin đã chỉ rõ: Phát sinh từ những mâu thuẫn giai cấp, nhà nước trở thành nhà nước của giai cấp mạnh nhất, của giai cấp thống trị về kinh tế, các giai cấp mà, nhờ có nhà nước, cũng trở thành giai cấp thống trị cả về chính trị và do đó lại có thêm những thủ đoạn mới để khống chế và bóc lột giai cấp bị áp bức. Vì vậy, quản lý nhà nước là quyền lực của giai cấp cầm quyền - do đó, nó là một quyền lực chính trị.

Mặt khác, khi những mâu thuẫn làm xã hội hình thành các mặt đối lập không thể tự điều hòa, để các mặt đối lập đó không đi đến chỗ tiêu diệt lẫn nhau và tiêu diệt luôn cả xã hội, cần phải có một lực lượng đứng lên trên xã hội, làm dịu bớt xung đột, giữ xung đột đó nằm trong khuôn khổ, đảm bảo sự tồn tại của xã hội. Lúc đó: “Xã hội thiết lập ra cho mình một cơ quan để bảo vệ lợi ích chung của mình chống lại những sự tấn công ở trong nước và của nước ngoài. Cơ quan đó là chính quyền lực nhà nước”. Do vậy, “đặc trưng thứ hai của nhà nước là sự thiết lập một quyền lực công cộng, không còn trực tiếp là dân cư tự tổ chức thành lực lượng vũ trang nữa... Quyền lực công cộng đó đều tồn tại trong mỗi nhà nước”.

Xét trên tổng thể, quyền lực chính trị chung trong xã hội được thực hiện thông qua cơ chế “ủy quyền”, bao gồm:

1) Cơ chế tổng quát: Xã hội “ủy quyền” cho giai cấp cầm quyền thực hiện quyền lực công cộng (thông qua nhà nước, bằng quản lý nhà nước); Giai cấp cầm quyền “ủy quyền” cho Đảng cầm quyền thực hiện quyền lực của giai cấp.

2) Cơ chế cụ thể: Nhà nước “ủy quyền” cho các cơ quan nhà nước (thực hiện các chức năng của quản lý nhà nước theo cơ chế phân quyền và phối hợp); Đảng cầm quyền “ủy quyền” cho các cơ quan, tổ chức của Đảng (thực hiện quyền lực đảng cầm quyền theo các nguyên tắc, quy định của Điều lệ Đảng); Cuối cùng, cơ quan nhà nước, tổ chức đảng “ủy quyền” cho con người quyền lực, những con người nắm giữ trọng trách thực hiện chức năng theo cấp độ và phạm vi tác động của quyền lực được ủy quyền. Đó là sự hiện thân, sự biểu hiện cụ thể của quyền lực (quyền lực chính trị) trong đời sống chính trị hiện thực.

Quyền lực chính trị, quản lý nhà nước được thực hiện thông qua cơ chế “ủy quyền”, do đó có xu hướng xảy ra sự lạm quyền, vượt quyền - dẫn tới sự “tha hóa” quyền lực chính trị: biến quyền lực của giai cấp, của dân tộc - quốc gia (chủ thể quyền lực chính trị) thành quyền lực của Đảng cầm quyền, của nhà nước; thành quyền lực của riêng cơ quan nhà nước, của tổ chức đảng và thậm chí thành quyền lực cá nhân của con người quyền lực. Vì thế, quyền lực chính trị phải được kiểm soát.

Để thực hiện chủ trương, chính sách về phân cấp, phân quyền ở địa phương có hiệu lực, hiệu quả, cần nhận diện những nguy cơ tha hóa quyền lực quản lý nhà nước ở cấp địa phương nước ta hiện nay.

Một cơ quan được giao quyền nhưng không có đủ điều kiện, năng lực thực hiện quyền, thì không tránh khỏi tình trạng tha hóa quyền lực (bỏ sót quyền, hoặc xuất hiện sự lạm quyền từ những cơ quan khác...). Địa phương lợi dụng việc phân cấp, phân quyền để đưa ra các quyết sách vì lợi ích cục bộ, hoặc thực hiện quyết sách theo hướng có lợi cho địa phương, thậm chí sẵn sàng vi phạm các quy định mà cơ quan Trung ương ban hành.

Việc phân cấp trong lĩnh vực thu hút vốn FDI đã thúc đẩy các địa phương tìm nhiều biện pháp thu hút các nguồn vốn. Tuy nhiên, các biện pháp chủ yếu là ưu đãi thô sơ như giảm giá thuê đất, giảm thuế… Thậm chí, một số tỉnh quy định chính sách khuyến khích vượt quá khuôn khổ pháp luật hiện hành, dẫn đến cạnh tranh nội bộ.

Biểu hiện tha hóa quyền lực tập thể còn kéo dài từ nhiệm kỳ này sang nhiệm kỳ khác. Vì đã có những thường vụ cấp ủy cả hai nhiệm kỳ liên tiếp (2010 - 2015, 2015 - 2020) đều bị xử lý kỷ luật do “sai chồng sai”. Thậm chí có cả những cán bộ thuộc diện huyết thống cha - con, anh - em ruột thịt cũng rơi vào tình trạng tha hóa quyền lực.

Trong 5 năm gần đây, hàng loạt vụ việc vi phạm pháp luật đã bị khởi tố, đưa ra xét xử vì liên quan đến tội “nhận hối lộ”, “môi giới hối lộ”, mà thực chất là hành vi lạm dụng, lợi dụng quyền lực.

 “Chạy chức” là biểu hiện rõ nhất của sự tha hóa quyền lực, vừa là nguyên nhân cơ bản, trực tiếp dẫn đến tha hóa quyền lực. Sinh thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã chỉ rõ: “Cán bộ là cái gốc của mọi công việc”, “Muôn việc thành công hay thất bại đều do cán bộ tốt hoặc kém”.

Vì vậy, người không tốt làm cán bộ, nắm quyền lực trong tay, thì sẽ dẫn đến tha hóa quyền lực. Bất cứ người nào đã phải đầu tư để “chạy chức”, “chạy quyền”, thì tất yếu sẽ nghĩ cách để ít nhất là thu hồi số tài sản đã dùng để “chạy”. Với thu nhập chính đáng của cán bộ, công chức, viên chức (lương, phụ cấp) như hiện nay, những người đã mất hàng trăm triệu, thậm chí cả tỷ đồng để “chạy” sẽ rất khó có thể làm việc một cách vô tư trong sáng, không tham nhũng, tiêu cực, không tha hóa quyền lực.

Thật vô cùng nguy hiểm khi đối tượng “chạy chức” lại được giữ cương vị lãnh đạo hoặc làm công tác tổ chức cán bộ. Khi đó họ sẽ lại “ưu ái” sử dụng những người biết “đi cửa sau”. Cái vòng “chạy chọt” cứ thế tiếp diễn khiến người thực sự có tâm, có tài không được trọng dụng. Tha hóa quyền lực vì thế sẽ ngày càng nghiêm trọng, ngày càng khiến Nhân dân bức xúc.

Theo nhận định của Ủy ban Kiểm tra Trung ương, hầu hết các vụ việc cán bộ, đảng viên bị thi hành kỷ luật từ đầu nhiệm kỳ Đại hội XII đến nay, đều có chung hành vi vi phạm nguyên tắc dân chủ, vi phạm quy chế làm việc của cấp ủy. Trong tổng số gần 40 cuộc kiểm tra của Ủy ban Kiểm tra Trung ương đối với các trường hợp khi có dấu hiệu vi phạm, số cuộc kiểm tra phát hiện vi phạm nguyên tắc tập trung dân chủ chiếm 61%, vi phạm quy chế làm việc của cấp ủy chiếm 66%. Số tổ chức đảng, đảng viên bị thi hành kỷ luật do vi phạm quy chế làm việc, vi phạm nguyên tắc tổ chức sinh hoạt đảng chiếm 74% tổng số tổ chức đảng và chiếm 56% tổng số đảng viên, hầu hết có trách nhiệm người đứng đầu cấp ủy, tổ chức đảng ở địa phương, đơn vị.

Bản chất của sự vi phạm này là xa rời những quy định, chế định căn cốt trong công tác lãnh đạo, chỉ đạo, quản lý, điều hành; thực hiện dân chủ hình thức, dân chủ giả tạo để lấy tập thể làm “bình phong” che chắn, lấp liếm nhằm “ý chí hóa" cá nhân người lãnh đạo; thậm chí không ít người đứng đầu cấp ủy đã tìm mọi cách để lèo lái, thậm chí áp đặt các thành viên cấp ủy phải tuân theo, chấp hành ý kiến chỉ đạo của mình.

Tính từ đầu nhiệm kỳ Đại hội XII của Đảng đến nay, cấp ủy và ủy ban kiểm tra các cấp trong toàn Đảng đã xử lý kỷ luật gần 2.400 cán bộ, đảng viên về hành vi tham nhũng và cố ý làm trái. Các cơ quan tiến hành tố tụng các cấp đã khởi tố, xét xử 10.970 bị cáo về các tội tham nhũng, quản lý kinh tế và tội phạm khác về chức vụ. Như vậy, có thể khẳng định rằng, việc xử lý kỷ luật Đảng, xử lý hình sự đối với hơn 13.000 đối tượng nắm giữ chức vụ, quyền hạn, thực chất nhằm ngăn chặn kịp thời nguy cơ làm tha hóa quyền lực nhà nước.

Ở nước ta hiện nay, đặc trưng của thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội là xuất phát từ một nền kinh tế lạc hậu, tiến thẳng lên chủ nghĩa xã hội không qua giai đoạn phát triển chủ nghĩa tư bản; bởi thế, đời sống xã hội chịu ảnh hưởng đậm nét của “văn hóa làng xã” (văn hóa xã hội nông nghiệp truyền thống) với dấu ấn nặng nề của tư tưởng phong kiến phương Đông.

Trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế, đã nảy sinh “lợi ích nhóm” thao túng các hoạt động, các quan hệ của hệ thống chính trị. Sự thao túng của “lợi ích nhóm” cùng với sự chi phối của “văn hóa làng xã” gây nên những hiện tượng tiêu cực, những hậu quả xấu trong đời sống chính trị - xã hội. Một trong những hậu quả tiêu cực đó là làm biến dạng cơ chế kiểm soát quyền lực chính trị nói chung, kiểm soát con người quyền lực nói riêng.

“Lợi ích nhóm” cộng với “văn hóa làng xã” đưa tới sự hình thành các quan hệ “thân hữu”, móc nối liên minh các nhóm lợi ích thao túng quyền lực, dùng “quyền” sinh “lợi”, dùng “lợi” để “mua quyền”... làm suy yếu, vô hiệu cơ chế kiểm soát quyền lực, kiểm soát con người quyền lực, làm “biến chất” con người quyền lực, từ đó là “tha hóa” quyền lực... Vì vậy, một bộ phận cán bộ, đảng viên thời nay tìm mọi cách để chạy chức, chạy quyền, lôi bè kéo cánh, tạo ra những phe phái, cánh hẩu, từ đó làm biến dạng các mối quan hệ trong bộ máy công quyền.

Bên cạnh đó, tàn dư của chế độ phong kiến “một người làm quan cả họ được nhờ”, “cha truyền con nối” vẫn chưa chấm dứt triệt để trong bộ máy công quyền, cũng làm cho những hiện tượng tha hóa quyền lực có thêm cơ hội sinh sôi, làm tổn hại đến tính chính danh, sự uy nghiêm của thể chế chính trị và bộ máy công quyền.

“Lợi ích nhóm” và “văn hóa làng xã” đang tồn tại là thách thức đối với hệ thống quyền lực chính trị, đối với cơ chế kiểm soát quyền lực chính trị, kiểm soát con người quyền lực ở nước ta.

Tình trạng lười, ngại học tập lý luận chính trị là nguyên nhân của những ngộ nhận ở con người quyền lực về quyền lực “của mình”, coi quyền lực được ủy quyền là quyền lực của cá nhân, dẫn đến độc đoán, độc quyền trong thực hiện quyền lực.

Sự tha hóa quyền lực bắt đầu từ nhận thức khi người trong cuộc coi quyền lực công như quyền lực tư, coi quyền lực tập thể như quyền lực của riêng mình rồi tự phán, tự quyết, thậm chí có cả biểu hiện “anh hùng nhất khoảnh”, thái độ khệnh khạng mà Tổng Bí thư, Chủ tịch nước Nguyễn Phú Trọng từng có lần cảnh báo nghiêm khắc: “Một số người có chức có quyền giữ tác phong quan cách, gia trưởng, phụ trách địa phương nào, đơn vị nào, thì như một “ông vua con” ở đấy!”.

Thiếu rèn luyện bản lĩnh chính trị, mơ hồ lý tưởng chính trị, con người quyền lực dễ bị dao động, chao đảo trước những tác động “mặt trái” của kinh tế thị trường, sự tác động của những diễn biến, biến động của đời sống chính trị - xã hội thực tiễn; không tự kiểm soát được mình, dẫn đến “tự diễn biến”, “tự chuyển hóa”...

Trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế, xu hướng đề cao lợi ích vật chất, lợi ích cá nhân tăng lên. Con người quyền lực xem nhẹ, coi thường tu dưỡng đạo đức, lối sống... không tự kiểm soát bản thân sẽ dễ bị lợi ích vật chất, lợi ích cá nhân lôi kéo, dẫn đến lạm dụng quyền lực, sử dụng quyền lực được ủy quyền phục vụ lợi ích cá nhân.

Một số cán bộ một thời vào sinh ra tử, không bị gục ngã bởi đạn bom, bởi muôn vàn gian khó và từng được xã hội ngợi ca, được Nhà nước tuyên dương Anh hùng lực lượng vũ trang nhân dân, Anh hùng Lao động do lập công đặc biệt xuất sắc trong chiến đấu, lao động, công tác; nhưng sau khi đứng trên đỉnh cao quyền lực lại bị đồng tiền “đánh gục” rồi tha hóa đến mức mất cả công danh sự nghiệp lẫy lừng, sa chân vào thảm cảnh lao lý.

Tự kiểm soát thể hiện sự tôn trọng mình. Khi lòng tự trọng, lương tâm và ý thức trách nhiệm (với cộng đồng, với tập thể và với chính bản thân mình) sa sút thì cơ chế tự kiểm soát con người quyền lực không thể có hiệu lực, hiệu quả.

Ảnh hưởng của “tư duy nhiệm kỳ”, tư tưởng nóng vội và bệnh thành tích để thúc đẩy phát triển là mầm mống nảy sinh sự dễ dãi, buông lỏng kỷ luật, kỷ cương dẫn đến tình trạng tùy tiện, lạm quyền, lộng quyền, đặc quyền, đặc lợi của một bộ phận quan chức. Đây chính là “ngã rẽ”, là “con dốc” dẫn cán bộ, đảng viên sa chân vào “vũng lầy” tha hóa quyền lực.

Chú thích:

1.  Từ điển Luật học. Nxb. Từ điển Bách khoa, tr. 612.

2.  PGS.TS Nguyễn Cửu Việt, PGS.TS. Trương Đắc Linh: Sửa đổi Hiến pháp: Nhìn từ chiến lược phân cấp quản lý, Tạp chí Khoa học pháp lý, số tháng 3/2011.

3.  Từ điển Triết học, Nxb. Văn hóa - Thông tin, Hà Nội, 2002, tr.1056.

VŨ THỊ NHƯ HOA - Tiến sĩ, Học viện Chính trị khu vực I