 |
| Cơ quan nhà nước tổ chức tiếp công dân để tiếp nhận thông tin, trao đổi, thảo luận, tiếp thu ý kiến của người dân - Ảnh: camau.gov.vn |
1. Khái niệm “sự tham gia” và các hình thức và mức độ tham gia của người dân vào quản trị quốc gia
Hình thức tham gia
Lý thuyết về “sự tham gia” nhận được sự chú ý từ đầu những năm 1990. Trước đó, thuật ngữ được sử dụng vào những năm 1960, 1970 khi các dịch vụ thiết kế nhà ở tại các nước đang phát triển nhận được sự tài trợ của Ngân hàng Thế giới (WB) yêu cầu có sự tham gia của cộng đồng.
Trong mô hình quản trị quốc gia tốt, thuật ngữ “sự tham gia” được sử dụng khi đề cập đến quá trình mà các chuyên gia, gia đình, nhóm cộng đồng, quan chức chính phủ và những người khác nhóm lại với nhau để cùng làm tốt nhất một việc gì đó trong một quan hệ đối tác chính thức hoặc không chính thức(1). “Sự tham gia” được xem như một quá trình mà thông qua đó, các bên liên quan ảnh hưởng và kiểm soát đối với các sáng kiến phát triển cũng như các quyết định và các tài nguyên có ảnh hưởng đến họ (2). “Sự tham gia” là một phương tiện để giáo dục công dân và tăng cường năng lực của họ, đồng thời là một phương tiện tác động đến các quyết định có ảnh hưởng đến cuộc sống của người dân(3); đồng thời “sự tham gia” cũng là một quá trình mà các công dân hành động để thể hiện chính kiến đối với các vấn đề công, đưa ra ý kiến về các quyết định có thể ảnh hưởng đến họ và chịu trách nhiệm cho những thay đổi trong cộng đồng của họ(4). Do đó, sự tham gia giúp phát huy quyền làm chủ và kiểm soát của nhân dân.
Ở một số nước, sự tham gia của cộng đồng đã trở thành nguyên lý trung tâm của quá trình hoạch định chính sách công. Sự tham gia của cộng đồng được xem như một công cụ nhằm thông báo kế hoạch, tổ chức hoặc tài trợ các hoạt động. Sự tham gia của công chúng cũng có thể được sử dụng để đo lường các mục tiêu có thể đạt được, đánh giá tác động và rút ra các bài học trong tương lai(5).
Người dân có thể tham gia vào quản trị quốc gia thông qua nhiều kênh với những mức độ khác nhau theo các hình thức trực tiếp và gián tiếp.
Hình thức tham gia trực tiếp
Người dân tiếp cận thông tin, chia sẻ sáng kiến, đóng góp nguồn lực hay thực hiện giám sát, đánh giá hoạt động của các cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước một cách trực tiếp thông qua các hình thức như: phản ánh, kiến nghị, đề nghị, yêu cầu, khiếu nại, tố cáo...
Để tạo điều kiện cho sự tham gia của người dân một cách trực tiếp, các cơ quan nhà nước tổ chức các hoạt động như: hội thảo, hội nghị, đối thoại, tiếp công dân; hòm thư góp ý/phiếu góp ý/máy đánh giá... tại cơ quan nhà nước; thông qua các phương tiện thông tin đại chúng để cung cấp, tiếp nhận thông tin, trao đổi, thảo luận, tiếp thu các ý kiến, sáng kiến... của người dân.
Hình thức tham gia gián tiếp
Ngoài hình thức tham gia trực tiếp, người dân có thể thông qua các hiệp hội, đoàn thể để thực hiện quyền tham gia của mình trong quản trị quốc gia và địa phương.
Các hiệp hội, đoàn thể phản ánh những tác động của chính sách, pháp luật đến sản xuất và đời sống của người dân; phản ánh các khó khăn, vướng mắc của người dân trong việc tuân thủ pháp luật. Vì vậy, các hiệp hội có vai trò quan trọng trong giám sát, phản biện xã hội, tham gia đóng góp ý kiến, xây dựng các văn bản pháp luật của nhà nước ngay từ giai đoạn đầu cũng như kiến nghị các giải pháp tháo gỡ vướng mắc liên quan tới thực thi pháp luật trong thực tế.
Qua các nghiên cứu nhận thấy, sự tham gia của người dân vào quản trị quốc gia có nhiều mức độ, gồm:
Mức độ 1: người dân tiếp cận thông tin
Tiếp cận thông tin là mức độ tham gia đầu tiên. Người dân cần nắm bắt được thông tin về hoạt động của chính quyền, từ đó họ mới có tiếng nói, đóng góp, chia sẻ sáng kiến hay thực hiện giám sát. Công khai thông tin là tiền đề để bảo đảm huy động sự tham gia ở các mức độ cao hơn.
Công khai thông tin, chia sẻ kiến thức và phát triển công nghệ là nền tảng cho việc phát triển năng lực quản trị ở cấp quốc gia và địa phương, để các chính sách và chương trình phát triển phản ánh đúng nguyện vọng của người dân và được quản lý và thực hiện có hiệu quả, trách nhiệm.
Quyền tiếp cận thông tin của người dân ở các quốc gia thường được quy định trong các văn bản luật về quyền tự do thông tin. Những văn bản này hiện khá phổ biến tại các nước phát triển, là những quy định đi ngược với truyền thống về quyền giữ bí mật thông tin. Các văn bản này quy định rõ thời hạn đưa ra những quyết định đối với những yêu cầu cung cấp thông tin. Các quy định này ở nhiều nước tạo điều kiện thuận lợi cho việc tiếp cận thông tin của người dân, doanh nghiệp. Tuy nhiên, việc thực hiện các quy định này đòi hỏi các chi phí rất cao.
Bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của người dân về quản trị quốc gia là điều kiện tiên quyết để bảo đảm sự tham gia ở những mức độ cao hơn.
Mức độ 2: người dân tham gia ý kiến
Sự tham gia ý kiến của người dân trong quản trị quốc gia có thể bảo đảm các quyết định của nhà nước có cân nhắc đến những đóng góp của người người dân, đặc biệt là những vấn đề có liên quan trực tiếp đến họ và cũng để bảo đảm rằng, người dân cảm thấy tin tưởng vào phương hướng hành động được lựa chọn.
Để đạt được sự kết hợp thực sự giữa hành động của nhà nước và sự tham gia của người người dân, cần có các biện pháp khuyến khích những đối tượng thụ hưởng tham gia vào việc lựa chọn hoạt động và xây dựng hoạt động đó. Nội dung này bao gồm các vấn đề liên quan đến khả năng tạo ra các không gian cho cuộc tranh luận và đối thoại trong cộng đồng, bảo đảm tự do ngôn luận và truyền thông, tổ chức tham vấn lấy ý kiến công dân, phát triển hạ tầng và kiến thức công nghệ thông tin, tăng cường năng lực sử dụng công cụ internet để giao tiếp hiệu quả hơn.
Quản trị quốc gia cần huy động sự tham gia của người dân thông qua thúc đẩy sự tham gia tích cực và quá trình toàn diện, thông qua các cơ chế như diễn đàn, thảo luận, đối thoại chính sách và các cuộc tranh luận. Điều này cũng thúc đẩy tính minh bạch, trách nhiệm chung và cam kết thực hiện mục tiêu và các ưu tiên của chính quyền.
Mức độ 3: người dân (khu vực tư nhân) trực tiếp tham gia cung ứng dịch vụ công
Ở các quốc gia có nền kinh tế thị trường phát triển, khu vực tư nhân có khả năng thực hiện nhiều công việc trước đây vốn được coi là công việc của nhà nước. Các chính phủ hiện đại ngày nay đều nhận ra rằng, họ không thể chỉ đạo thực hiện các chính sách tốt như mong muốn, nếu không có sự ủng hộ của người dân để thực hiện có hiệu quả.
Trong quản trị quốc gia, mục tiêu tổng quát của tất cả các nước trên thế giới là hướng tới việc xây dựng một bộ máy hành chính gọn nhẹ hơn, hoạt động hiệu lực và hiệu quả hơn, hướng tới phục vụ tốt hơn các nhu cầu và lợi ích hợp pháp của mỗi công dân và cả xã hội. Một giải pháp được sử dụng phổ biến ở các nước phát triển khi tiến hành các hoạt động quản trị quốc gia là tiến hành xã hội hóa các dịch vụ công.
Mức độ 4: người dân giám sát hoạt động của nhà nước
Giám sát là mức độ tham gia cao nhất. Để thực hiện được sự tham gia ở mức độ này, yêu cầu người dân cần được tham gia ở các mức độ trên, vì người dân cần được tiếp cận thông tin, được tham gia ý kiến, được trực tiếp thực hiện thì hoạt động giám sát mới thực sự đạt được hiệu quả.
Để người dân thực hiện được hoạt động giám sát, đòi hỏi có cơ chế trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước. Trách nhiệm giải trình là một thuộc tính cơ bản của quản trị quốc gia tốt, có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với công tác phòng chống tham nhũng và nâng cao hiệu quả cung ứng hàng hóa và dịch vụ công. Ngoài trách nhiệm giải trình hành chính nội bộ như trong mô hình hành chính công truyền thống, trách nhiệm giải trình với bên ngoài thông qua ý kiến phản hồi của người sử dụng dịch vụ và của mọi người dân là cần thiết để bảo đảm quản trị quốc gia hiệu lực, hiệu quả.
2. Các yếu tố tác động đến sự tham gia của người dân
Các yếu tố thuộc về nhà nước
Thứ nhất, nhận thức của cơ quan nhà nước, đội ngũ cán bộ, công chức về vai trò của người dân trong quản trị quốc gia. Khi cơ quan nhà nước, đội ngũ cán bộ, công chức nhận thức rõ quản trị quốc gia hướng đến phục vụ người dân, lấy sự hài lòng của người dân là thước đo cho thành tựu, hiệu quả quản trị quốc gia, từ đó cơ quan nhà nước sẽ chú trọng và có biện pháp huy động sự tham gia của người dân vào quản trị quốc gia.
Các quy định pháp lý về sự tham gia, cơ chế, phương thức huy động sự tham gia của người dân vào quản trị quốc gia chỉ có ý nghĩa khi cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước chủ động, tích cực thực hiện, sẵn sàng lắng nghe các ý kiến, sự phản hồi của người dân về kết quả, những vấn đề cần tiếp tục được cải thiện, đổi mới trong quản trị quốc gia.
Cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước không nên quan niệm người dân chỉ là người thụ hưởng mà cần nhìn nhận đây là đối tác. Tính chất đối tác thể hiện trên nhiều hình thức khác nhau và phải thể hiện trong tư duy người dân là khách hàng của các cơ quan hành chính nhà nước. Nhà nước cần xây dựng các cam kết về sự phục vụ của mình đối với người dân, đồng thời thừa nhận vai trò của người dân đối với hệ thống cơ quan nhà nước như vai trò của khách hàng trong hoạt động sản xuất kinh doanh.
Thứ hai, yếu tố thể chế có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm huy động sự tham gia của người dân vào tiến trình quản trị quốc gia. Cần có những quy định chính thức về sự tham gia của người dân vào quản trị quốc gia. Bên cạnh đó, các quy định pháp luật cũng cần xác lập phương thức, cơ chế tham gia, vai trò, tiếng nói của cộng đồng để một mặt giúp người dân có được khung pháp lý cho việc tham gia, đồng thời, nâng cao trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước trong việc huy động sự tham gia của người dân vào quản trị quốc gia.
Thứ ba, trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước trong huy động sự tham gia của người dân. Điều này thể hiện ở việc cơ quan quản lý nhà nước có thực sự mong muốn, lắng nghe ý kiến của cộng đồng người dân. Chừng nào các cơ quan quản lý nhà nước chưa thực sự sẵn sàng, chưa thực sự quan tâm đến việc huy động sự tham gia, coi người dân là một chủ thể quan trọng thì việc huy động sự tham gia của người dân sẽ chưa đạt được kết quả như mong đợi.
Thứ tư, mức độ hoàn thiện và sự phổ biến cơ chế, phương thức về tham gia của người dân. Để tham gia vào quản trị quốc gia, cộng đồng người dân cần biết mình có thể được tham gia vào những nội dung của quản trị quốc gia, cách thức, hình thức tham gia và giá trị của sự tham gia đối với quản trị quốc gia. Việc minh định rõ cơ chế, phương thức tham gia sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho người dân, tạo ra sự chủ động của người dân trong quá trình tham gia vào quản trị quốc gia.
Thứ năm, tính công khai, minh bạch trong hoạt động của nhà nước. Mức độ tham gia đầu tiên của người dân là tiếp cận thông tin. Vì vậy, để bảo đảm sự tham gia của người dân thì tính công khai, minh bạch trong hoạt động của bộ máy nhà nước ảnh hưởng trực tiếp đến mức độ tham gia. Mức độ công khai, minh bạch càng cao thì mức độ tham gia của người dân càng lớn và ngược lại.
Các yếu tố thuộc về người dân
Bảo đảm sự tham gia của người dân là một quá trình hai chiều không chỉ cần sự nỗ lực từ phía các cơ quan nhà nước mà còn từ phía người dân. Các cơ quan nhà nước muốn huy động sự tham gia của người dân, nhưng nếu người dân thờ ơ, không quan tâm, thì việc tham gia của người dân vào quản trị quốc gia sẽ không trở thành hiện thực hoặc sự tham gia sẽ không đem lại kết quả tích cực. Chính vì vậy, để tăng cường sự tham gia của người dân vào quản trị quốc gia cần đặc biệt chú ý đến các yếu tố từ bản thân người dân.
Thứ nhất, nhận thức của người dân về vai trò của họ trong quản trị quốc gia, thể hiện ở các nội dung:
Cảm nhận của người dân về vai trò của họ trong quản trị quốc gia. Nếu người dân cảm nhận tiếng nói của mình, ý kiến của mình được các cơ quan nhà nước lắng nghe, người dân sẽ tham gia tích cực vào quản trị quốc gia.
Sự chủ động của người dân trong việc tham gia vào quản trị quốc gia. Khi người dân chủ động và mong muốn tham gia vào quản trị đất nước, họ sẽ tìm hiểu các quy định của pháp luật, tăng cường tham gia ý kiến vào quá trình quản trị quốc gia.
Thứ hai, năng lực của người dân để tham gia vào quản trị quốc gia, thể hiện ở một số mặt:
Sự am hiểu về các quy định của pháp luật liên quan đến sự tham gia của người dân. Người dân có thông tin về quyền, nghĩa vụ tham gia vào quản trị quốc gia sẽ chủ động hơn, tích cực hơn trong quá trình thực hiện. Trên thực tế, không phải người dân nào cũng ý thức được vai trò, trách nhiệm trong việc tham gia vào quản trị quốc gia, trong khi đó đây là phương thức quan trọng, định hướng người dân trở thành một bộ phận của chủ trương, chính sách, của chương trình xây dựng một nền hành chính có trách nhiệm với cộng đồng.
Năng lực của người dân để tham gia. Tham gia vào quản trị quốc gia, người dân cần có các năng lực như: năng lực tham gia, góp ý kiến, năng lực thực hiện các hoạt động công trong quá trình cải cách, năng lực giám sát. Điều này đòi hỏi, nếu người dân muốn tham gia vào quá trình quản trị quốc gia thì họ phải tự nâng cao năng lực để đáp ứng yêu cầu tham gia.
Thứ ba, vai trò của các hiệp hội, các đoàn thể. Sự chủ động tham gia của các hiệp hội, các đoàn thể trong quản trị quốc gia, phản ánh tiếng nói của cộng đồng người dân với các cơ quan nhà nước có ý nghĩa quan trọng đối với sự tham gia. Bản thân các hiệp hội, đoàn thể là một kênh để các người dân có thể tham gia vào quản trị quốc gia.
3. Một số gợi mở về huy động sự tham gia của người dân vào quản trị quốc gia
Một là, cần đa dạng hóa các hình thức huy động sự tham gia
Người dân có thể tham gia trực tiếp với tư cách cá nhân hoặc thông qua các tổ chức đại diện; có thể đến trực tiếp trụ sở cơ quan nhà nước hay thông qua các phương tiện thông tin điện tử... Muốn huy động sự tham gia của người dân một các hiệu quả, nhà nước cần đa dạng hóa các hình thức huy động sự tham gia, nâng cao năng lực của các tổ chức đại diện để sự tham gia của người dân được chất lượng, hiệu quả. Mỗi cơ quan nhà nước cần chủ động bố trí không gian, thời gian, có cơ chế phù hợp để tiếp nhận sự tham gia đa dạng này.
Hai là, cần quan tâm việc huy động sự tham gia ở nhiều mức độ khác nhau, từ mức độ thấp nhất là tiếp cận thông tin
Tùy theo nhu cầu, năng lực, tình huống cụ thể, người dân có thể tham gia ở các mức độ khác nhau: từ tiếp cận thông tin, tham gia ý kiến, trực tiếp tham gia cung ứng dịch vụ công hay giám sát, đánh giá hoạt động của chính quyền. Trong đó, cần lưu ý huy động sự tham gia ngay ở mức độ đầu tiên là mức độ tiếp cận thông tin của người dân, đây là tiền đề quan trọng để người dân có thể thực hiện sự tham gia ở các mức độ cao hơn.
Ba là, muốn huy động sự tham gia của người dân cần có các biện pháp tác động đến cả hai phía: nhà nước và người dân
Để tăng cường sự tham gia của người dân vào quản trị quốc gia cần sự nỗ lực từ cả hai phía: nhà nước và người dân, trong đó, nhà nước giữ vai trò chủ động trong xây dựng và thực hiện cơ chế, chính sách huy động sự tham gia; xây dựng và thực thi các chính sách nâng cao năng lực tham gia của người dân, tạo môi trường thuận lợi để người dân tin tưởng, tích cực, chủ động tham gia đóng góp sức lực, trí tuệ, nguồn lực vật chất, cùng với nhà nước thực hiện các mục tiêu quốc gia, xây dựng quốc gia phồn vinh, hạnh phúc.
Sự tham gia của người dân vào quản trị quốc gia là một lĩnh vực rộng, người dân có thể tham gia ở quá trình hoạch định chính sách, ra quyết định, tham gia trong quá trình tổ chức thực hiện các chính sách, quyết định hay tham gia ở khâu đánh giá, kiểm soát; về phạm vi không gian, sự tham gia có thể ở cấp độ quốc gia, cấp độ địa phương hay cấp độ một nhóm cộng đồng dân cư; về phạm vi nội dung, sự tham gia có thể được tiếp cận ở phạm vi bao quát tổng thể hay chỉ một hoạt động cụ thể như: tham gia trong bảo vệ môi trường, tham gia trong bảo vệ rừng, tham gia trong xây dựng nông thôn mới hay tham gia trong xây dựng đời sống văn hóa ở khu dân cư... Vì vậy, để tăng cường sự tham gia của người dân một các chất lượng, hiệu quả, cần có nghiên cứu, khảo sát, đánh giá cụ thể về tính chất, mức độ, phạm vi của sự tham gia trong các tình huống cụ thể.
_________________
(1), (6) Nabeel Hamdi: The Placemaker’s Guide to Building Community, Published by Taylor & Francis, 2010.
(2) Lando, T.: Public participation in local government, National Civic Review, 1999.
(3) G., Specht, H., and Torczyner, J. L.: Community organizing, Columbia University Press, 1987.
(4) Armitage, A.: Social welfare in Canada: ideals, realities and future paths (2nd ed.), Toronto, Canada: McClelland and Stewart, 1988.
(5) African Development Bank: Handbook on Stakeholder consultation and Participation in ADB operations, 2001.
(7) Sherry R. Arnstein: A Ladder Of Citizen Participation, Journal of the American Institute of Planners, Volume 35, 1969.
TS BÙI THỊ NGỌC HIỀN - Học viện Hành chính quốc gia
Theo Tạp chí Lý luận Chính trị