Các vai trò của Quốc hội Hoa Kỳ

Khi mới hình thành cuối thế kỷ 18, Quốc hội Hoa Kỳ chỉ có một vài vai trò đúng như Hiến pháp nguyên thủy 1787, trong đó lập pháp là vai trò chủ yếu nhất. Ngày nay, sau hơn 200 năm, cùng với sự biến đổi, phát triển của Nhà nước và xã hội Mỹ, sự phức tạp của nền chính trị hiện đại, một số vai trò mới đã nảy sinh và được chấp nhận, đồng thời một số vai trò cũ cũng biểu hiện phổ biến hơn, nâng cao gần ngang tầm với vai trò lập pháp.

Có thể thấy, Quốc hội Hoa Kỳ ngày nay mang những vai trò cơ bản sau:

Vai trò lập pháp

Lập pháp (law making) luôn là vai trò chủ yếu nhất của Quốc hội Hoa Kỳ cũng như của một cơ quan lập pháp ở bất kỳ quốc gia nào trên thế giới. Quốc hội Hoa Kỳ là cơ quan dân bầu cao nhất của toàn liên bang, có trách nhiệm xây dựng những đạo luật bắt buộc đối với Nhà nước, nhân dân và xã hội Mỹ. Vai trò quan trọng của lập pháp vì thế luôn được duy trì và biểu hiện. Tuy nhiên, Quốc hội chỉ xem xét, thông qua tất cả những dự luật chứ không phải là cơ quan khởi xướng mọi dự luật. Thực tế cho thấy, một số lượng lớn dự luật mà Quốc hội xem xét, thông qua bắt nguồn từ cơ quan hành pháp. Các dự luật còn có thể do các đảng phái chính trị, nhóm áp lực, tổ chức xã hội... và thậm chí cá nhân công dân đề xuất.

Vai trò giám sát

Giám sát việc thi hành pháp luật (oversight of the manner in which laws are implementel) ngày càng trở thành vai trò quan trọng và hữu hiệu của Quốc hội Hoa Kỳ. Việc giám sát chính quyền với các bộ phận thực thi luật pháp là rất có ý nghĩa mỗi khi đạo luật do Quốc hội ban hành không được thi hành một cách triệt để. Đây là tiến trình Quốc hội tiếp tục thực hiện việc theo dõi những đạo luật đã thông qua để đảm bảo rằng, chúng đang được thực hiện trong tình huống đã dự liệu. Các nghị sĩ ngày càng coi vai trò giám sát là một hoạt động quan trọng đặc biệt trong lĩnh vực lập pháp của mình. Hơn nữa, việc giám sát liên quan đến việc đáp ứng nhu cầu của cử tri trong khu vực bầu cử, nhất là khi Quốc hội điều tra sự tùy tiện, thiếu căn cứ hoặc những việc làm sai trái của các cơ quan chính quyền. Mặt khác, việc giám sát còn được xem xét như là phương tiện hiệu quả để bảo vệ sự đối trọng, cân bằng quyền lực giữa Quốc hội với ngành hành pháp và tư pháp.

Vai trò phục vụ cử tri

Phục vụ cử tri (service to constituents) nghĩa là các nghị sĩ sẽ do cử tri bầu ra để thay mặt họ, bảo vệ quyền lợi hợp pháp của họ. Mỗi nghị sĩ sẽ hoạt động như là người trung gian giữa những cá nhân công dân với các cơ quan chính quyền. Việc lắng nghe ý kiến của từng cá nhân đối với những hoạt động của Chính phủ, các quan chức của Chính phủ là một hoạt động mang lại nhiều sự hiểu biết cho các nghị sĩ, giúp họ có điều kiện bảo vệ đắc lực lợi ích của cử tri.

Vai trò đại diện cho những lợi ích khác nhau

Đại diện cho những lợi ích khác nhau (representation of diverse interests) là vai trò ngày càng được Quốc hội Hoa Kỳ mở rộng, phát triển và hoàn thiện. Vai trò đại diện có nghĩa là mỗi nghị sĩ đại diện cho một nhóm cử tri đều muốn bảo vệ quyền lợi cho cử tri mình. Đại diện ở đây còn có dụng ý là nhiều sự cạnh tranh về quyền lợi trong xã hội được chia ra trong Quốc hội để thỏa thuận, thương lượng nhằm làm cân bằng về quyền lợi của các nhóm lợi ích khác nhau thông qua người đại diện.

Vai trò giải quyết mâu thuẫn trong xã hội

Giải quyết mâu thuẫn trong xã hội (resolving conflicts in American society) được coi như một vai trò mà Quốc hội là tổ chức đương nhiên phải làm. Các nhóm áp lực có tổ chức và đại diện của những hội nhóm chủng tộc, tín ngưỡng, kinh tế, hệ tư tưởng... đều coi Quốc hội như là một nơi để biểu lộ sự bất bình của họ về vấn đề nào đó và là nơi cho họ khả năng thúc đẩy chính quyền hành động nhân danh họ. Đây chính là một phần mở rộng của vai trò đại diện cho những lợi ích khác nhau và phục vụ cử tri. Quốc hội luôn cố gắng dàn xếp sự khác nhau giữa các quan điểm bằng việc ban hành các đạo luật tương ứng để điều chỉnh.

Vai trò giáo dục công chúng 

Giáo dục công chúng (educating the public about national isues and setting the terms for national debate) là vai trò quan trọng trong việc nâng cao ý thức pháp luật của nhân dân. Nó còn có thể giải thích những vấn đề nảy sinh trong xã hội mà ảnh hưởng tới quyền và lợi ích của các nhóm dân cư. Khi nắm bắt được dư luận công chúng, Quốc hội thường tìm cách để thỏa mãn hoặc làm rõ các vấn đề mà công chúng quan tâm, nhằm giúp họ hiểu được tầm quan trọng các công việc của Quốc hội và nâng cao sự tín nhiệm của họ đối với những người họ đã bầu ra để bảo vệ quyền lợi cho mình.

Những thẩm quyền của Quốc hội Hoa Kỳ 

Quốc hội Hoa Kỳ được trang bị thẩm quyền khá rộng lớn. Thẩm quyền này cũng chính là nghĩa vụ và trách nhiệm, đồng thời tương ứng với vai trò của Quốc hội. Khoản 1 Điều 1 Hiến pháp Mỹ nguyên thủy 1787 quy định: “Mọi quyền hành lập pháp do bản Hiến pháp này chấp thuận sẽ thuộc về Quốc hội Hợp chúng quốc Hoa Kỳ, gồm Thượng và Hạ viện”. Hiến pháp cũng quy định những thẩm quyền cụ thể và những thẩm quyền chung cho Quốc hội. Theo thời gian, các thẩm quyền ấy ngày càng có xu hướng nâng cao và mở rộng.

Theo quy định tại Khoản 8 Điều 1 Hiến pháp thì những quyền cụ thể của Quốc hội bao gồm: quy định các loại thuế và biểu thuế nhập khẩu; vay tiền; quy định tài chính giữa các bang và thương mại quốc tế; quy định thủ tục cho công dân nhập quốc tịch; quy định về phá sản; in, đúc tiền và quy định giá trị của tiền, ban hành tiêu chuẩn trọng lượng và đo lường, trừng phạt sự giả mạo; thiết lập các trạm bưu điện và các đường bưu điện; quy định quyền tác giả và quyền sở hữu công nghiệp; thiết lập các tòa án liên bang dưới Tòa án Tối cao; trừng phạt những hành động cướp bóc và các hoạt động bất hợp pháp tiêu biểu khác; tuyên chiến, thiết lập và duy trì quân đội; kêu gọi và chỉ đạo các đội quân của các bang theo các luật nghĩa vụ...

Quyền sửa đổi bổ sung Hiến pháp mà Quốc hội Hoa Kỳ thực hiện đã gia tăng và mở rộng thẩm quyền cho thiết chế này. Chẳng hạn, Quốc hội được chứng nhận việc bầu cử Tổng thống và Phó Tổng thống hoặc chọn Tổng thống và Phó Tổng thống trong trường hợp không có ứng viên nào giành được đa số phiếu bầu (Điều bổ sung thứ 20 và 25)...

Có thể thấy, thẩm quyền về mặt đối nội quan trọng nhất của Quốc hội Hoa Kỳ là những quy định về thuế, sử dụng tiền và quy định về tổ chức. Còn thẩm quyền đối ngoại quan trọng nhất là quyền tuyên chiến. Hiến pháp cũng quy định cho Quốc hội hàng loạt quyền cụ thể khác như: ban hành các nguyên tắc áp dụng trong Quốc hội, quy định về tuyển cử đoàn, bác bỏ sự phủ quyết của Tổng thống...

Một số thẩm quyền chỉ quy định cho một Viện của Quốc hội Hoa Kỳ như: Hạ viện có toàn quyền khởi xướng các dự án tăng thuế lợi tức (trong trường hợp này Thượng viện chỉ có quyền đề nghị); có quyền buộc tội nhân viên nhà nước phạm tội lạm dụng quyền hạn... Còn Thượng viện có quyền thỏa thuận, đồng ý phê chuẩn các hiệp ước (khi được ít nhất 2/3 tổng số thượng nghị sĩ hiện diện tán thành); phê chuẩn hoặc bác bỏ việc bổ nhiệm các đại sứ, các vị thẩm phán tối cao và những quan chức hành pháp cao cấp của Hợp chúng quốc... Đặc biệt, Thượng viện có quyền xét xử các nhân viên nhà nước lạm dụng công quyền (trong trường hợp Tổng thống bị xét xử, Chánh án Tòa án Tối cao sẽ chủ tọa và Tổng thống chỉ bị kết án nếu có sự nhất trí của ít nhất 2/3 số thượng nghị sĩ hiện diện)...

Ngoài rất nhiều thẩm quyền cụ thể, Quốc hội Hoa Kỳ còn có những thẩm quyền chung khác. Theo quy định tại Khoản 8 Điều 1 Hiến pháp thì Quốc hội có quyền “làm ra mọi đạo luật cần thiết để thi hành các quyền lực của mình đối với cơ quan hành pháp và mọi quyền lực khác mà Hiến pháp trao cho Chính phủ hoặc các bộ, các quan chức của Chính phủ...”. Việc quy định như vậy đã tạo ra phạm vi hoạt động trong đó vai trò của Quốc hội được nới rộng rất lớn đối với chính quyền liên bang và các bang. Ít nhất về mặt lý thuyết, phạm vi hoạt động này tạo cho Quốc hội khả năng kiểm tra sự mở rộng quyền lực của Tổng thống.

Để thực hiện thẩm quyền của mình, Quốc hội Hoa Kỳ sử dụng một số loại văn bản pháp luật. Trên thực tế, Quốc hội thường sử dụng 4 loại văn bản là: dự luật (bill), nghị quyết tổng hợp (joint resolution), nghị quyết chung (concurrent resolution) và nghị quyết đơn (simple resolution). Quốc hội sử dụng các loại văn bản khác nhau để phân biệt giữa những đạo luật và nghị quyết được đưa ra ở mỗi kỳ họp, được xem xét tại các ủy ban cũng như để tranh luận ở phòng họp. Mỗi loại văn bản được xem xét một cách khác nhau, trong đó dự luật và nghị quyết tổng hợp có vai trò quan trọng và phổ biến hơn. Hai loại hình văn bản này sẽ trở thành đạo luật nếu được cả hai Viện thông qua theo cách thức giống nhau và được Tổng thống ký ban hành. Ở Hạ viện, những văn bản này được đặt tên là HR cho một dự luật và HJRes cho một nghị quyết tổng hợp. Ở Thượng viện tương ứng là S và SJRes. Mỗi dự luật khi được đưa ra Quốc hội đều được đánh số thứ tự và được giới thiệu trong mỗi nhiệm kỳ Quốc hội (chẳng hạn: HR1, S8...). Nếu như dự luật nào được Quốc hội thông qua và được Tổng thống ký ban hành sẽ trở thành một đạo luật thì lại được gắn một số thứ tự khác - số thứ tự này phản ánh số thứ tự của các đạo luật được thông qua trong mỗi nhiệm kỳ Quốc hội.

Thực tế, các nghị quyết tổng hợp thường ít được sử dụng. Nó không được dùng phổ biến như dự luật. Loại văn bản này thường được dùng để giải quyết các vấn đề chung, vấn đề có ảnh hưởng lớn đến nhiều mặt của đời sống xã hội. Ngoài ra, việc quy định những sửa đổi nhỏ hoặc để quy định chi tiết hướng dẫn thi hành các đạo luật được thông qua cũng được ban hành dưới hình thức này. Một điểm khác nữa của nghị quyết tổng hợp so với dự luật là trường hợp nghị quyết này có chứa đựng đề nghị sửa đổi, bổ sung Hiến pháp. Cụ thể, sau khi được Quốc hội thông qua (2/3 tổng số nghị sĩ hiện diện ở mỗi Viện), nó được chuyển trực tiếp tới các bang xem xét phê chuẩn, chứ không gửi cho Tổng thống xem xét, ký ban hành như dự luật. Nghị quyết này có hiệu lực khi có ít nhất 3/4 tổng số các bang phê chuẩn.

Đối với hai loại văn bản “nghị quyết chung” và “nghị quyết đơn”, các nghị quyết này được ký hiệu là HConRes và HRes ở Hạ viện, SConRes và SRes ở Thượng viện. Sự khác nhau giữa hai loại văn bản này với dự luật và nghị quyết tổng hợp là ở chỗ chúng không được gửi cho Tổng thống xem xét và ký ban hành để trở thành đạo luật. Nghị quyết chung quy định các vấn đề trong nội bộ Quốc hội (cả 2 Viện), còn nghị quyết đơn chỉ quy định các vấn đề trong mỗi Viện (Thượng hoặc Hạ). Nghị quyết đơn áp dụng cho Viện nào sẽ do Viện đó dự thảo và thông qua. Nghị quyết chung thường quy định các vấn đề về ngân sách và việc chi tiêu ngân sách của Quốc hội trong mỗi năm tài chính. Những quy định này chỉ là quy định về việc hoạch định vấn đề chi tiêu ngân sách Quốc hội, do vậy nó không có tính bắt buộc đối với chính quyền liên bang. Còn nghị quyết đơn của mỗi Viện quyết định các vấn đề nội bộ mỗi Viện như: việc lập ra chế độ chi tiêu chung cho các ủy ban hay xem xét tổng kết các nguyên tắc hoạt động của mỗi Viện và đặc biệt, nó thường chứa đựng các nguyên tắc về việc dự thảo, tranh luận, biểu quyết thông qua đối với một số dự luật.

Nhìn chung, hai Viện của Quốc hội Hoa Kỳ ngày nay có nhiều điểm khác nhau về tổ chức, hoạt động nhưng thường được coi là có thẩm quyền ngang nhau. Với 435 hạ nghị sĩ, Hạ viện có cơ cấu tổ chức và nguyên tắc hoạt động chặt chẽ hơn, độc quyền khởi xướng các dự luật tăng lợi tức và buộc tội quan chức nhà nước lạm dụng công quyền. Còn Thượng viện với số lượng thành viên ít hơn (chỉ 100 thượng nghị sĩ), có cơ cấu tổ chức đơn giản nhưng vai trò của từng cá nhân thượng nghị sĩ lại nổi bật, có ảnh hưởng lớn hơn. Đặc biệt, Thượng viện còn được độc quyền phê chuẩn hiệp ước quốc tế, quyết định bổ nhiệm quan chức cao cấp và xét xử quan chức nhà nước lạm dụng công quyền./.

                                TS. Nguyễn Anh Hùng

                                                                             Viện Nghiên cứu châu Mỹ

Theo Tạp chí Thanh tra

Tài liệu tham khảo:

1. Roger H. Davidson & Walter J. Oleszek, Quốc hội và các thành viên, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2002.

2. Đỗ Lộc Diệp (chủ biên), Hoa Kỳ - Tiến trình văn hóa chính trị, Nxb Khoa học Xã hội, Hà Nội, 1999.

3. Vũ Đăng Hinh (chủ biên), Hệ thống chính trị Mỹ, Nxb Khoa học Xã hội, Hà Nội, 2001.

4. Nguyễn Anh Hùng, Chức năng, thẩm quyền và hoạt động giám sát hành pháp của Quốc hội Mỹ, Tc Châu Mỹ ngày nay, số 11/2002.

5. Gary C. Jacobson & Samuel Kernell, Lôgích chính trị Mỹ, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2007.

6. U.S. Congress, U.S. Code (2016).

7. Lee H. Hamilton, How Congress Works and Why You Should Care, Indiana University Press, 2004.

8. Robert G. Kaiser, Act of Congress, Vintage, 2014.

9. Jason M. Roberts, Steven S. Smith & Ryan J. Vander Wielen, The American Congress, Cambridge University Press, 2011.

10. Sean M. Theriault, Party Polarization in Congress, Cambridge University Press, 2008.